对于民用机场建设实行项目代建制的一些探讨
民航资源网2009年3月6日消息：提要：通过对现行民用机场建设项目管理体制存在问题的分析与研究，提出实行项目代建制的必要性。关键词：机场建设；项目代建制；管理模式
1.项目代理制的概述
建设项目代建制最早起源于20世纪60年代美国的建设经理制（Construction Management，即CM制）。CM制是项目业主委托具有丰富施工经验的高水平的建设经理作为业主的代理人，全权负责整个工程项目的管理，包括项目可行性研究、勘察、设计、采购、施工、竣工试运行、维护保修等工作，但不承包工程费用，在项目业主委托的业务范围内建设经理以业主的名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。CM制适用于设计变更可能性较大、时间因素最为重要、无法准确确定工程造价的建设项目，其最大优点是可以缩短工程从规划、设计到竣工的周期，节约建设投资，减少投资风险，提早获取投资收益。在我国项目代建制是指项目业主（使用单位）通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设的组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。
2.项目代建制的管理方式
项目代建制在工程建设管理中主要有工程总承包和工程项目委托管理两种方式。
2.1工程总承包管理模式
2.1.1设计-建造总承包（Design-Build，即D/B模式）
D/B模式是一种比较简练的项目管理组织方式。项目业主只需通过招标选定一家承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责。项目业主和设计-建造承包商密切合作，完成项目的规划、设计、成本控制、进度安排等工作，甚至负责土地购买和项目融资。采用D/B模式，避免了设计和施工的矛盾，可以显著减少项目的成本和工期，可以保证业主得到高质量的工程项目。
2.1.2设计-采购-施工交钥匙总承包（Engineering-Procurement-Construction/Turnkey，即EPT/T模式）
EPC/Turnkey模式是指总承包商按照合同约定，完成工程勘察设计、设备材料采购、建设施工、竣工投产、维护保修等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与密切配合，并对工程的安全、质量、进度、造价全面负责。在EPC模式下，项目业主只需大致说明投资意图和要求，其余的工程总体策划及实施组织管理等具体工作均由EPC承包单位来完成；项目业主不聘请监理工程师来管理工程，而是自己或委派项目业主代表来管理工程；承包商承担设计风险、自然力风险、不可预见的困难等大部分风险；一般采用总价合同。EPC模式适用一般建设规模较大、工期较长，且具有相当的技术复杂性的基础设施工程。
2.2项目委托管理
项目委托管理，指项目管理单位受项目业主的委托，按照合同约定，代表项目业主对工程项目的组织实施进行全过程全方位或若干阶段的管理与服务。
2.2.1项目管理服务（Project Management，即PM模式）
工程项目管理公司按照合同约定，在项目的决策、可行性研究、勘察设计、招投标、施工管理、竣工验收和保修等阶段为业主编制相关文件，提供招标代理、设计、采购、施工、试运行的管理和服务。
2.2.2项目管理承包（PMC）
项目管理承包商代表业主对工程项目进行全过程、全方位的项目管理，包括进行工程的总体规划、项目定义、工程招标，选择勘察设计、材设采购、施工承包商，并对设计、采购、施工进行全面管理。
2.3代建单位的工作内容
2.3.1外部协调工作：包括各类工程报告的审批、批文的办理；与工程相关部门之间的协调；办理开工、竣工移交等手续；接待上级有关部门的检查等。
2.3.2合同谈判与管理：包括勘察、设计、采购、施工、监理招标及合同谈判；工程实施过程中零星合同及非招标合同的谈判；材料、设备等采购合同的谈判等工作。
2.3.3项目日常管理工作：包括协调设计、施工、监理与业主关系，贯彻业主的主导思想和指示精神；工程总体进度的安排，督促施工单位按照进度完成工程；对施工质量的检查验收，保证工程质量和安全；定期或不定期组织专题会议，对工程技术问题邀请专家论证，对成本、质量和进度进行监督，并预测和监控成本和进度的变化等。
2.4项目代建制的优势
传统的项目建设管理采用的是“投资、建设、管理、使用”四位一体，其实质就是一个人管理的自建模式。代建制则实现了建设和管理的分离，使“投建管用”四位一体转变为各环节彼此分离，相互制约。代建制符合WTO对外开放原则，有利于加快我国建筑市场与国际接轨，与传统的建设项目管理模式比较，代建制有其突出的自身优点：一是充分发挥社会专业机构的技术优势，避免项目业主因不熟悉专业技术而形成建设管理中的技术盲区；二是由于项目建成后移交使用单位经营或管理，代建单位不存在建成后的利益问题，在控制投资倾向上比项目业主更强，有利于抑制三超现象，提高投资效益；三是代建单位更容易发现施工建设中的质量等问题，有利于工程质量、工期和安全的控制；四是项目业主对代建单位的监督实行合同管理，有利于减少行政干预，增加项目管理的透明度，遏制腐败行为的发生。
3.机场建设项目管理现状及存在的主要问题
民航机场建设是一个复杂的系统工程，具有规模大、工期长、专业多、结构复杂等特点，同时受市场经济规律、国家政策、投资和技术等外界因素的影响较多，受社会各方的广泛关注，对工期、质量和安全的要求很高。但国内机场建设在投资和管理体制方面受计划经济的影响较深，导致长期管理粗放、模式单一，缺乏风险机制。机场建设管理模式大多是由项目业主委托设计单位进行项目前期评估和设计工作，随后通过招标选择承包商和监理单位。项目业主代表与设计、监理和承包商联系，负责有关的项目管理工作，而监理工程师则更多地承担质量、工期管理工作。这种管理模式的特点是业主的选择权和控制权较大，但项目业主需要承担项目的日常管理工作也很多。从长期的工程实践来看，容易出现诸如前期工作不细、设计变更多、投资三超严重等问题，主要表现在以下几个方面：
3.1项目管理的专业化水平和工作效率较低
机场建设项目一般是成立项目管委会或董事会、筹建处或指挥部，代表建设单位对项目建设全过程承担责任，这种管理属于行政式的管理，建设单位负责人多为项目负责人，管理人员从各基层单位临时抽调。尽管每位管理人员都尽心尽责地进行项目管理，但由于项目建设涉及面广，配套工作繁杂，往往受个人专业知识和管理经验的局限，仅靠管理人员的热情和长官的意志来完成专业化程度较高的工程项目管理工作还是有很大难度的，办事效率也无法得到优化，这就需要从外单位或外系统增调熟悉基本建设流程，具有丰富专业知识的技术人员，必然会导致机构臃肿，管理成本增高。
3.2建设项目投资效益不高，三超现象严重
机场项目建设过程中工程变更的情况比较复杂，有的是现场实际情况发生变化而必须变更的，有的则是人为或主观上一味扩大规模和标准引起的变更。项目的设计变更将直接影响到项目建设进度、投资的控制，如果没有有效的控制，人为地变更项目，容易造成投资一超再超，最终造成项目决算超过批准的项目概算，无形中增大了建设投资，这方面的经验教训是深刻的。同时机场建设项目后评价体系不够完善，对项目投资的收益情况无法进行有效的监督和审核，对一些隐患工程也不能及时得到清查。
3.3监理工程师的作用有失衡的现象
机场建设在项目实施阶段大都引入了监理制，三控制两管理是监理工程师的主要职责，但在现行管理模式下监理似乎已经从公正、独立的第三方变为项目业主的质量监督员，其独立性和公正性已经丧失。由于缺乏第三方在项目业主与承包商之间公正行事，容易造成双方的分歧和矛盾，项目业主的行为常常表现为不规范、随意性较大，承包商变着花样提出变更，达到偷工减料之目的，监理则消极怠工，对前期工作引发的设计调整采取抵触态度，这样会对整个工程项目的建设和管理带来较大的负面影响。
3.4监督机制不完善，腐败行为时有发生
现行机场建设项目管理体制下，从事项目管理的人员不可避免地直接与众多的施工承包商、材料供应商等接触，由于“建用”一体无偿占用公共资源，职责不清，产权不明，缺乏规避风险的机制，缺乏必要的监督和制约，容易滋生腐败现象。
4.机场建设项目代建制的方案比选分析
近10多年来，随着民航事业的高速持续发展，机场建设的投资也是逐年递增，大规模的机场改扩新建培育了条件较好，实力较强的设计、监理、咨询队伍，民航系统的建设管理、设计、施工和监理咨询、科研等单位人才储备丰富，加以引导，这些队伍完全可以发展成为专业的工程管理公司，完全可以胜任对机场工程的全过程全方位管理工作。如中国民航机场建设集团公司、民航华东设计院等企业具备勘察、设计、施工监理、造价咨询、招标代理等多项资质，完全满足国家关于项目代建制企业的资质规定。
4.1选择合适的项目代建方式
根据机场工程的建设性质、功能、规模和自身特点，采用不同的项目代建管理模式，对单一的建设项目可采用风险型的直接代建模式，由项目管理公司担任工程总承包的角色，并与项目业主签订保证最大工程费用合同。优点在于项目业主能最大限度依靠管理公司的力量提供解决方案，转移部分工程风险，有效控制投资和工期。对于大型复杂机场建设项目，建议采用设计-采购-施工交钥匙总承包（EPT/T模式），通过招标的方式选择具备工程地质、测量、规划、环保、民航、土建、安装、强弱电、造价、法律等各类专业技术经济人才，综合实力雄厚的代建单位，并以合同的方式授权代建单位全过程履行建设管理职能、权利、责任和义务。
4.2确定合理的代建费标准
建设项目代建费应包括代建单位在项目前期、建设准备、工程实施、验收及保修阶段发生的管理成本、税费和合理利润。可采取成本+奖金或工程造价百分比法。成本+奖金适用于单一建设项目即双方经过协商，共同拟对代建项目的代建成本进行估算，确定代建单位所需的合理代建成本，在此基础上根据双方确定的项目目标和投资控制基准数，在项目实施完成后，对投资节余部分按一定比例提成给代建单位，作为对代建单位的奖励。工程造价百分比法是根据工程项目建设的总投资的某个百分比来计算代理单位的管理费用，由于我国至今没有出台明确的项目代建收费规定，建议机场建设项目代建费参照建设单位管理费用（总投资3%）标准执行。对于大型复杂项目一般采用公开招标确定代建单位，其项目代建费应根据工程内容、工作难度和承担责任大小，在政府指导价的引导下由市场主体确定，要求代建单位在投标书中详细列出费用明细及取费依据，经评标专家就代建费进行专项评审后进入中标通知书，以防止低于成本中标的现象。
4.3实行工程担保和保险制度，降低工程风险
项目业主为防止代建单位擅自变更建设内容，扩大或缩小建设规模，提高或降低建设标准，无故延长工期，增加投资，出现重大质量或安全事故等违规违法行为，签订合同时代理单位需要提供投资额相应比例（一般为投标总价10%）的履约保函或履约保证金。由于机场建设项目属于大型市政基础设施，具有公共、公益性，投资巨大，其社会影响面广，对质量和安全的控制标准高，现阶段我国绝大多数代建单位规模较小，让其承担较大的合同风险和工程风险很不现实，一个有效的途径就是对代建制项目实行工程担保和工程保险制度，即代建单位必须向项目业主提出履约承诺，并将履约承诺作为承接项目代建的准入条件。同时项目业主和代建单位各自拿出一部分资金合并单列为工程保险费，以保证工程风险能通过保险公司转移分散，确保机场投资项目的顺利实现。
5.机场建设项目实行代建制应注意的问题
在机场建设项目中积极推行项目代建制，可以避免因项目业主基建管理人员业务不熟、专业不精和临时组建、建完解散等带来的弊端，减少盲目“交学费”的现象。但是项目代建制的推行涉及面广、政策性强、制约因素较多，具体操作时应注意以下几个问题：
5.1完善监管制度建设
结合民航机场建设项目自身特点和工程实际情况，加快培育项目代建制市场，规范各方的行为，当务之急是制订具有可操作性的民用机场项目代建制管理办法，建立健全从项目审批、初步设计概算核定、投资计划下达，建设资金拨付、使用和财务管理，工程勘察设计、工程监理和建设施工等行之有效的代建制管理体系，为代建行为提供法律层面的保障。同时加强对代建市场的监管，规范代建单位的行为，使项目代建制向着规范化，制度化的方向发展。
5.2严格合同管理
项目代建制是按照国际惯例对工程进行管理，有着严格的程序和规则，是公开透明的，参与工程的各方之间利益关系，是以合同的形式固定下来的。项目业主、代建单位、使用单位三方共同签订合同，约定建设及移交过程中的各方权利和义务，明确代建单位的工程建设目标责任，建立约束机制，并通过授权和考核，提高项目的代建管理水平和管理效益，避免出现“大业主、小代理（业主越权）”和“小业主、大代理（管理失控）”以及“管理不作为（管理缺位）”的发生。
5.3选择合格的代建单位和介入时机
根据国外工程项目实施经验，项目建设的成败关键在于选准代建单位。在招标确定代建单位时，一定要从投标单位的资信、资质、项目管理经验、对代建工作的认识、配合项目业主工作的态度等方面严格审查，保证招到合适的代建单位，同时建立代建单位保证金制度。
项目的代建阶段从项目批复立项至保修期结束。项目建议书批复后，涉及土地、规划和环保等政府部门的有关项目选址、规划条件、投资规模和建设内容等事项基本确定，代建单位此时介入开展后续工作，可以把初步设计做的更细致、更扎实，有利于控制投资和对项目的整体把握和管理。
5.4建立定期会议制度
项目代建制涉及项目业主（委托单位）、代建单位、使用单位及其主管部门等多方面的关系，需要建立严密的多方联络协调机制，尤其是代建单位和使用单位之间要配合默契，衔接紧密，同时充分发挥项目业主的综合协调和监督作用，及时协商解决项目建设过程中的各种问题，需要建立每周办公例会制度，通报工程进展、资金使用、质量控制、招标发包、合同管理、安全施工等情况，并规范各方人员的职业行为。
5.5正确运用激励政策
对代建项目节余投资部分采用提成奖励，其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资、节约建设资金。但需注意的是不要给代建单位产生误导，许多代建单位为赢取节支奖励而偷工减料、盲目降低建设标准，从而使工程质量难以得到有效保证。同时在满足使用单位要求的条件下，不能为了尽量用完批准的投资，产生双方的利益冲突，造成工期延误。
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