民航机场建设项目推行无标底招标的实践与探讨
摘要：通过对传统招标方法的比较研究，结合重庆江北国际机场航站区扩建的工程实践，总结了在机场项目建设中推行无标底招标的方法、操作程序及应注意的问题，积累的丰富经验和教训、管理制度和措施对今后的基本建设工作会有一定的借鉴作用。关键词：民用机场 建设项目 无标底招标 工程实践
进入21世纪后，我国民航建设事业进入了一个高速发展的新时期，全国各地新建、改扩建了一大批机场。为适应新时期民航机场建设投资主体多元化、资金来源多样化的新要求，在建设实践中严格执行国家基建程序，落实项目法人负责制、合同管理制和工程监理制，积极推行无标底法招标，是加强工程建设管理、有效控制工程投资及提高工程质量的重要措施。
1.民航机场建设项目的基本特点
民航机场建设项目是一个综合性的系统工程，具有规模大、工期长、专业多、结构复杂、公益性强等特点，当地政府和民航管理部门往往是作为一个城市的窗口形象、重点工程考虑的，在建设过程中受国家政策调整、市场价格变动、科技发展水平的影响较大，同时社会各界对工期、质量的期望很高，一般应采用超常规的思维方式和特事特办的控制手段进行建设与管理。
1.1 投资大、工期紧、任务重。大型的机场建设项目包括建筑、市政、民航等专业项目，工程投资上千万，甚至几十亿是常有的，对工期的要求尽量赶前，以满足当地社会经济高速发展的需要。
1.2 机场是城市的窗口，其建设涉及当地政府政绩，各级领导关注度高，行政干扰也较大。
1.3机场建设需要社会配套的项目多，如供水、供电、供气、供暖、排污、通信等子项目，各种协调配合的部门关系烦琐。
1.4 航站楼主体工程结构复杂，新技术、新工艺、新材料的广泛采用，许多技术规程和施工规范难以适应，因而对参建人员的自身素质要求更高。
1.5 施工区域地质情况特殊，地下地上管线纵横，常有多家单位进场交叉施工作业，相互的衔接影响，造成场地狭窄、施工难度增大。
1.6承包商虽然是通过国内外公开招标选定的，但现场施工人员多半从本地招聘，素质参差不齐，民工未经培训就上岗作业的现象严重。
1.7 机场建设项目的安全地位尤其重要，特别是对进入飞行隔离区的施工单位和人员要进行严格的政审和证件管理，抓安全和抢工期的矛盾和问题突出。
2.现行招投标方法的比较
有标底招标和无标底招标是我国《招投标法》确定的两种招标方式，各有其适用范围和优缺点。
2.1有标底法招标的局限性
有标底法招标是指项目业主在招标前，委托具有相应资质和能力的招标或设计单位，根据设计图纸、施工条件和行业定额等有关文件规定计算出的施工预算价，然后在评标时，评委以标底为基准，对各投标人的报价进行打分的一种招标方法。标底价格是业主对工程所需费用的测算和估计，是项目评标的主要依据之一。最常见的有合理报价法和综合标底报价法两种。
有标底法招标在我国建筑市场形成初期对有效控制投资，防止漫天要价、促进企业发展，规范市场行为起到了一定的积极作用，但由于标底是影响评标结果的决定性因素，随着社会市场经济的发展和科学技术新工艺的普遍应用，以及工程管理水平的不断提高，有自身难以克服的局限性。一是编制的标底依据是参照社会平均劳动量的行业定额，不能正确体现投标人的个别成本和价格优势；二是受编制人员水平及施工工艺的影响大，不能充分反映不同类型投标人的竞争能力和技术、管理水平；三是容易滋生腐败行为，人为造成招投标工作的不公正。
2.2无标底法招标的优势
无标底招标是符合国际通行招投标规则的一种自主报价方式，业主在项目的招标过程中不设置标底，承包合同授予“其投标书实质上响应招标文书而且具有最低评标价格的投标人”。其最大优势在于：
1）有利于业主最大程度降低工程造价，节约建设投资。建设项目的投资主要由工程直接费和管理费用组成，直接费用包括人工费、材料费和机械费，对任何承包商相差都不大；施工现场管理费、计划利润等，相对不同的承包商变化是比较大的。可以通过市场规律的公平竞争，能够选择到技术装备强、管理水平高、经验丰富、信誉度好的承包商，从实施的效果来看降低的工程建设成本为8%-20%。
2）有利于促进承包商加强管理，提高人员素质，扩大自主权。实行无标底法招标彻底打破了行业内部保护，真正体现了“优胜劣汰、适者生存”的道理。合理低价投标人中标，能促进承包商作为自负盈亏的商品生产者和经营者，靠自己的真正本领在市场上竞争。同时招标投标和竞争定价给承包商带来的外部压力，能促进企业不断革新改造，注重技术进步，提高管理水平和适应市场经济生存的能力。
3）可最大限度地减少招标过程中的腐败行为，使人为因素的干扰降到最低。由于没有标底，没有信息的不对称，各投标人是在对称的条件下参与投标，没有暗箱操作，将会消除招标活动中的各类寻租行为，保证招投标工作的公开、公平和公正。
3.招标方式的选择
通过对国家规定的有标底招标和无标底招标两种方法的比较分析，在总结其他兄弟单位的招标经验和教训的基础上，参照国际工程的招标惯例，结合民航建设项目的特点和现有条件，制定了《重庆江北国际机场航站区扩建工程招投标管理暂行办法》，《扩建指挥部招投标操作规则》等规范化管理文件，采用公开招标和邀请招标相结合、主体工程一定采取公开招标的方式，全面推行无标底招标，在实践中取得了良好的社会效益和经济效益。
3.1 选择称职的招标代理机构
民航机场建设组建的项目指挥部属于临时性的机构，考虑到自身的招标组织能力，技术力量、专家库等实际情况，选择既具有较高业务能力，又具有良好职业道德的专门招标代理单位来协助完成专业化、技术性强的项目招投标工作，杜绝了“条子工程”、“关系工程”。对于不同类型的项目要采取分别委托的方式，如勘察、设计、监理、土建和安装等工程招标委托当地具有甲级资质的五环招标代理中介机构，民航进口机电和物质设备的招标，委托具有民航专业机电设备招标代理资质的中国航空器材总公司，其他成套设备、非进口机电产品委托当地具有甲级资质的专业机电设备公司，工程招标的未计价材料设备的二次招标或询价采购采用自行组织招标的方式确定。
3.2 项目标段的合理划分
标段划分是机场项目建设管理的重要环节，标段的划分是否合理将直接对施工过程的管理和工期产生较大的影响。标段划分应根据工程规模、建设条件、现有技术程度及有利工程施工等方面考虑，标段划分太小，不仅会增加工程招标的工作量，而且涉及的交叉配合多，业主的协调、管理难度大；如果标段划分过大，会出现符合招标条件的投标人太少，中标人对其自身无法完成的子项只得进行转包或分包。因此，标段划分应遵循以下原则：
1）标段尽量大的原则。标段越大，参与施工的承包商就越少，各专业之间协调配合的难度就越小，相应也会降低业主的管理成本。
2）各标段之间施工界面划分清楚的原则。可以避免各标段之间交叉、衔接作业的某项专业工作内容，出现责任不明、无人施工的情况。
3）投标人对同一标段所有子项都有能力施工的原则。可以让承包商集中精力抓好施工的现场管理，减少工程的分包或转包现象发生。
3.3 严格资格预审或后审制度
无论是采用公开招标或邀请招标的项目，都应视工程性质和规模提前通过大众传媒，如报纸、专业期刊、信息网络等向不特定的承包商发布工程招标通告，公开邀请有资质和实力的承包人报名参加资格预审，经过资信证明、财务状况、工程业绩、社会信誉、拟派项目经理和主要技术人员的简历、是否存在诉讼等资料全面审查合格者即确定为正式投标人，然后发函邀请其参加投标。当符合投标资格者较多时，可采用抽签决定投标资格的形式，一般入围的投标人控制在7-10家为宜。
在招标资格预审、组织会审过程中，始终坚持条件，严格把关，防止施工质量低劣、财务状况差、信誉度不好的施工单位混入机场工程建设队伍，对于需要深化设计和施工一同招标的项目，要求投标人同时具备相应的设计和施工资质，对于机场专业工程，要求投标人必须具有民航总局颁发的民用机场工程施工许可证，外地投标单位还必须具有进渝施工许可证或备案证，投标人有关工程业绩、资质必须出示合同和相关证书原件。
在结构复杂、技术要求高、施工难度大的项目正式发标期间，还应对投标人进行资格后审，最有效的方法是派人实地考察投标单位本部和工程案例，以防止资质不符合条件的投标人挂靠大公司参加投标，或不具备实力的小公司提供虚假资料的情况。同时对投标人拟派项目经理进行面对面的答疑，从而全面了解项目负责人的人品、技术水平和施工管理、协调合作能力，并要求投标人作出承诺，未经业主许可，不得随意更换项目经理，发现本身实力不强或弄虚作假的承包商要坚决取消其投标资格，否则后患无穷。
3.4 充分重视现场踏勘工作
招标文件发售之后，应及时组织投标人进行现场考察，业主或招标代理机构的代表、有关专业设计人员要详细介绍工程项目的前期准备工作，包括投资来源、设计说明、技术要求、施工的周边自然环境等实际情况，认真解答投标人的提出的疑问，以帮助投标人增加感性认识，仔细消化项目的技术关键点，精心编出符合要求的施工组织设计方案和有竞争力的投标报价。
4.招标文件的编制
招标文件既是投标人编制投标书的主要依据，也是业主选定承包商、进行施工合同管理的重要组成部分，无论是技术规范还是商务条款，都必须尽可能详细、准确、完善，任何一处的疏漏或不恰当，都可能给招标工作带来麻烦，也可能成为施工中承包商进行索赔的理由。因此，招标文件的编写应实行项目专业主管负责制，招标文件编制完成后还要组织有丰富施工管理经验的技术专家、财务专家和懂经济合同法的专家共同会审把关 。
招标文件一般包括工程情况综合说明、招标范围和工作内容、设计图纸和技术要求、工期及合同价款支付、材料设备采购方式、主要合同条款、评标办法、投标人须知等主要内容。在编制招标文件时应重点考虑和把握以下几个方面的问题。
4.1 工程发包形式的确定
首先要考虑是与一个承包商签订总的承包合同，还是将部分专业工程划出，分别与各个专业承包商签订合同。如果投资的建设项目很大，其中有许多复杂的专业项目，而业主自己的专业管理能力又不够强，则应该考虑选择总承包的形式，可以避免各专业之间协调配合不当，造成返工浪费，工期延误等风险，但总的投资难以降下来。同时也可以考虑以补偿给主要承包商一笔管理费的形式，将协调配合的责任转嫁给主要承包商。
4.2 合同文本和价格形式的选择
一般常采用固定合同总价、固定合同单价、可调合同价等形式。根据不同招标工程的特点，选择相应的合同价格形式，业主承担的风险也是有很大差别的。其中通过设计图纸和技术规范确定的总价合同承包商承担的风险最大，而业主承担的风险最小。在施工管理过程中，由于现场情况随时都在发生变化，设计变更、现场签证也就不可避免，变更的费用又是以投标人的投标报价进行计算的，因此在招标文件中应对投标报价、投标预算和工程结算的编制依据和结算方法要有明确的约定，否则会给竣工结算和投资控制带来相当大的难度。
合同文本是体现业主要求、总结招标工作成果，并在实施过程中约束、指导业主与中标人行为的最重要的手段，在招标文件中必须明确业主选择的合同文本，合同的主要条款应全面、详细、缜密。需要事先约定的问题如是否有工程预付款，材料定购款的比例，工程进度款的支付方式等在招标文书的专用条款中详细列出，避免与中标人在签订承包合同时发生不必要的争议。同时严格按照中标价签约，保持中标人投标报价以合同价的一致性。
4.3 保证金或保函的设置要恰当
目前我国建设市场的管理还不够规范和完善，业主招标时设置一定数量的投标保证金或投标保函，是为了确保各投标人能够认真投标和忠实履行合同的一种保证措施，也是国际通行的项目管理手段。目的是限制那些同时以几家承包商名义来参加投标的包工头，防止他们串标、哄抬标价的恶意竟标现象发生，减少承包商的盲目性和随意性，使其不得随便反悔，从而保障招投标工作的连续性和严肃性。
投标保证金或保函、履约保证金或保函、质量保证金或担保函确定的比例或金额要合情合理，同时还要注意各种保证金的使用时段和前后衔接呼应关系。设置的保证金比例或金额过低不能达到检验承包商真正的实力，大量或高额保证金的使用，将会提高投标门槛，对承包商造成很大的资金压力，从而限制了许多中小承包商的投标，也有可能抬高发包工程的价格。通常在招标文件中按工程规模的大小约定保证金的比例或金额、支付方法、罚则等，一般投标保证金为2-10万、合同履约保证金为中标总价的10%-20%，工程质量保证金为总价的5%。
4.4 风险费用要合理分担原则
为了控制造价，减少在施工过程中以及竣工结算时发生额外的费用和索赔，在招标文件中明确要求投标人应通过设计文件、施工图纸、现场踏勘、以及周围环境的自行调查等资料，充分了解可能发生的一切费用，包括单项工程设计变更直接费在2-5万（视项目大小而定）以内的风险。分项单列报价，并汇入总报价，对其他未列入报价的费用项目，则应视为已包含在总报价之中，不得另行计取。
对施工期间市场价格的波动、国家的政策性调价，施工现场条件的变化等不可预见的情况，不仅要提醒投标人充分考虑并打足费用，还应建立一种风险合理分担的理念。如果材料涨价的费用全部由承包商来承担，对合理最低价中标的承包商来讲，是无力承担这种风险的，如果业主不以分担，后果只能是承包商降低工程质量标准或拖延工期。根据公平合理的原则，在合同约定风险分担的条款，当材料市场价格达到或超过某一幅度时，如建筑主材或大宗地材市场价涨幅持续超过招标时价格的一倍以上，方可由合同双方各自按50%共同分担。对于其他非业主原因引起的各种变更，不作任何调整。
4.5 材料设备的采购供应
工程所需的大多数材料设备原则上应由承包商自行组织采购供应，为了保证质量或使用效果，主要或特殊的材料设备可采取业主提供的方式。
对于主要或特殊的材料设备，根据工程项目的使用要求和自身的资金实力，按照价值工程的理论，全面考虑寿命周期成本，在招标文件中确定主要材料设备厂家、产地、规格、型号、质量等级、技术参数和控制价格，注意同档次产品不少于三家，单价一时难以掌握的重要材料设备可以暂定价的形式的编入清单表，待施工过程中进行二次招标或询价采购确定，并给予承包商实际中标金额5%的采购保管配合费，签订业主、承包方和供货商的三方合同，业主监督合同执行。
对于承包商自行采购的材料设备，要在承包合同中设置约束性条款加以控制，如材料设备的采购需经业主和监理认可质量和价格，并报样封存，所有产品都要有合格证、出厂证明、质量保证书等，否则不准许进场使用。
4.6 质量和工期的奖罚规定
根据有关经验数据测算，建筑产品从合格到优良，其人工和材料的消耗使成本增加3%-5%左右。同样，大量缩短正常的施工工期相应也会增加施工成本，并可能对施工质量产生一定的影响。因此，应科学合理分层次确定主体或配套项目施工质量等级和施工工期。
在承包合同中根据确定的项目质量等级和工期要求，设置相应的惩罚或奖励条款，用以约束承包商要按期优质完成工作内容，努力为其他子项提供作业面。在满足项目总工期的前提下，注意各子项目的节点工期的交叉衔接，避免出现子项目节点工期的不一致，相互制约专业施工作业面的现象。对能及时为其他子项提供施工作业面的承包商要给予一定的奖励，对无故拖延提供作业面的承包商要进行严厉的处罚，一般按延期2000-5000元/日扣除履约保证金。
4.7 评标办法要科学合理
大型复杂的机场建设项目一般都是由不同专业、不同类别的子项目组成，对于不同子项招标的评标标准和评标办法要制定不同的评标原则，评标细则中尽量以“刚性”分数为主，“弹性”分数为辅，尽可能减小评委的人为因素对评标结果的影响。
1）对于技术含量不高、价格离散性不大的工程项目，如土建、道桥、停机坪、土石方平整、给排水等属于施工方法与工艺相对成熟、简单，有丰富经验的施工项目，评标标准应以经济标为主，技术标和商务标为辅，采用评标价格最低的中标。
2）对于技术含量高、价格离散性不大或较大的工程项目，如航站楼钢结构、室内装饰、屋面、幕墙、信息集成、弱电系统等需要进行二次深化设计，属于多系统复杂的子项目，评标标准应以技术标为主，经济标和商务标为辅，采用权重系数评分法评标。
3）进口材料设备采用国际招标，应与国际惯例接轨，按照FIDIC国际采购合同招标的评标方法，以满足招标文书技术要求的最低报价中标。
4）进口材料设备采用国内招标或国内材料设备的招标，宜采取综合比选最佳评标法，即以性能价格比较最优的产品中标。如采取其他方式评标，很可能出现因投标价格、产品技术参数等差异太大而无法评审或评标结果不理想的情况。
评标时事先应针对招标特征划定出一个合理的比重，一般而言，施工项目发包时商务标的比重应该大些，对于材料设备采购和技术改造项目，则技术标的比重应该大些。通常按工程类别不同设定不同的权重，其中技术标的权重为35%-50%，商务标的权重为30%-60%；土建、安装工程的有效投标报价在平均报价的+5%和-5%之间；装饰、土石方工程的有效投标报价在平均报价的+5%和-10%之间。经济标的分值根据工程的难易程度，设置为40-55分之间；技术标的分值根据工程的技术含量，设置为25-35分之间。
4.8 技术要求应具有可操作性
招标文件的技术条款中的技术性能参数一定要提得准确、恰当，既要将不同规格档次的产品区别开，排除在技术性能上不能满足工程需要的产品，又要确保有多个厂家能满足招标文件要求，以展开充分的竞争，从而降低合同价格。技术规范内容应详实、准确、可操作，一般委托设计单位起草，指挥部组织专门人员进行审核，对于重要或特殊专业的招标文书需聘请咨询公司、各类学会或协会的专家、学者进行审核把关。
5.评标的组织
评标应当遵循公平、公正、科学、择优的原则。评标组织主要包括评委的组成、评标保密工作、监督公正机构的参与等重要环节。
5.1 评标专家组成员的组成
国家招投标法规定，评标委员会由业主成员和有关技术、经济、合同、法律等评审专家组成，但业主的成员不得超过评标总数的三分之一，却在评标中起着重要的作用。评标的过程实际上是评标专家按照每一个投标人提出的设计施工方案、工艺流程、资金需求等进行的一次重新设计和计算，审查其是否能达到招标文件所提出的技术要求和质量标准，审查其投标报价是否合理。因此，评委要在较短的时间内完成如此大的评审工作量是相当困难的，这就要求业主的评委担当起向其他评委讲解招标文书的重点关键内容，介绍招标项目情况的任务，尽量帮助其他评委做出正确合理的判断，以减少评标的失误，使评标结果更公正、更合理。同时评标专家的组成要更具专业水准，并要适当加强投资造价控制专家、财务分析专家的力量。
5.2 评标的保密
所有评标专家一律于开标前从民航系统和重庆市专家库中以随机的形式抽取确定，评标专家应占评标委员会的三分之二以上，对确定的评委要当场核实身份，防止“顶替”，杜绝同关节、走后门。每位评委在中标结果确定前都要严格保守秘密。对评委在评标期间实行全封闭管理，中断其与外界的一切通讯联系，更不能与投标人接触，以确保评标工作不受干扰。
5.3 评标的监督公正
工程项目招投标工作是一项涉及行政管理、经济贸易、工程技术、工程管理、工程惯例的艰难而又复杂的工作，社会敏感性很强，要求公正、纪检、监察和法律事务处、招标办等监督机构全过程介入每项工程的招标活动，并实行一票否决制，不是多余的举动，更不会给招标造成负担。监督机构在招标的关键和重点评标环节发挥的作用尤其明显，对评标中出现的部分评委不公平、不公正的行为及时给予批评教育并责令改正，对评委把握招标程序和相关法律法规条文不准确的地方及时提供帮助指导，确保评标过程和评标结果的合理性和合法性。
5.4 项目定标
定标领导小组成员由业主的决策层领导构成，收到招标项目的评标报告后，应及时对评标委员会推荐的综合得分最高的两名预选投标人进行分析研究，按照合理低价中标的原则，确定综合得分最高的预选投标人为最终中标人。只有综合得分最高者在技术上有严重缺陷和重大失误时，才能选择第二名为最终的中标人。
6.推行无标底招标应注意的问题
6.1 为防止投标人串标、哄抬标价，便于评标时分析标函，提高评审标书的质量，节约评审时间，建议招标前自行或委托有资质的中介机构根据施工图纸、定额或估价表、费用定额、调价指数、材料的市场信息价等有关文件编制一个评标参考价。这个参考价反映的是社会平均的价格水平，一般来说，剔除技术措施及现场管理等相关费用的因素，高于参考价的投标报价是没有竞争力的。同时在编制评标参考价的过程中还可以发现设计图纸中的某些失误和缺陷，并通过补充招标答疑的形式来弥补和纠正。
6.2 采用无标底招标并不是投标人的报价越低越理想，而是采用合理最低评标价法来评定。业主应对市场充分了解，警惕投标人 “低价中标、高价索赔”的策略。在评标过程中要对中标价进行详细审核，重点检查其报价是否包含了所有的工程内容，有无漏项或计算错误，必要时还需投标人对报价组成的合理性予以解释，并作出书面承诺，在承包合同中加以确认。
6.3 在招标文件的编制和评标细则制定上，要尽可能做到准确、详细，特别是在评定技术标时，根据技术要求统一分解成若干项指标，确定每项指标的分数值，达到指标就给分，达不到指标就扣分，以减少评标的随意性。不仅仅是为了操作上的便利，同时也是为了增加招标工作的透明度，便于接受投标人和执法部门的监督。
6.4 现在的《招投标法》是程序法，不是实体法，还存在不够完善的地方，在招投标的博弈中，如果有业主代理人的参与合作，极易形成各方主体的默契，因此，应最大限度减小代理人的“自由裁量权”，规范和约束代理人、评委的行为，建立健全评标专家对评审项目终身负责制，对出现的报价明显低于成本价、哄抬投标价或严重不平衡报价等异常现象，要坚决让其经济标得分为0或宣布整个投标为废标，以遏制各种腐败问题。
6.5 机场建设的招标项目，存在利用初设图或方案图招标的情况，深化设计与施工的中标人合二为一，对控制工程质量和投资相当不利。同时绝大多数投标报价采用的是传统的“基价制”计价模式，不能真实客观反映市场经济的特征。应在完成项目设计的基础上，尽量采用施工图无标底招标，与国际惯例的“工程量清单”计价接轨。
6.6 进一步完善机场建设项目的工程保证担保和保险制度，无标底招标与保函制配套使用，避免低信誉行为的发生。
7.结语
2000年以来，我国相继颁布了《中华人民共和国招投标法》、《国家计委关于指定发布依法必须招标项目招标公告的媒介的通知》、《评标专家和评标专家库管理暂行办法》、《工程建设项目施工招投标办法》等法律、法规及办法，为民航机场建设项目推行无标底招标奠定了坚实的基础，如果招标文件的编制能够充分体现设计文件成果，并建立相关的配套制度赋予实践，必将有效提高机场建设管理水平，掌握项目投资控制的主动权。
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