构建持续安全理念支撑体系 推进民航安全工作迈向更高水平
《中国民航报》 李继承纵观民航发展历程，不同时代的安全思想观念曾经发生过各种层面各种意义上的变化，形成了摸索管理、经验管理和规章管理三个不同层次的安全管理阶段。持续安全理念是民航学习实践科学发展观的丰硕成果，超越了传统安全管理的基本观念。无论是理论创新与实践创新的有机统一，还是现代安全思想与发展实际的系统整合，无论是对安全管理的文化自觉，还是人文内涵式管理的目标诉求，在深层次上都服从于一个最根本的理论关切：正确的理性认识能使我们预见将来，指导行动。可以肯定，我们置身其中的理念变革所涉及到的根本性和深刻的文化逻辑正引导着安全管理迄今为止最深刻的变化。
一、落实持续安全理念，必须要树立系统观念，研究系统要素间相互作用是把握系统本质的关键
航空事故仿佛是高悬的达摩克利斯之剑，考问着民航发展的品质。从今年情况看，使人忧虑的不仅是全球性经济危机，还有接二连三的航空事故。据统计，仅上半年全球就发生运输航空事故31起，造成近644人死亡，此数字超过了去年航空事故死亡总人数，这还不包括7月15日、24日伊朗客机两起事故所造成185人死亡的人数。能否用周期律或概率来解释这一切？答案显然是否定的。事实上，任何事物发展都有其发生的偶然性与必然性，看似偶然事故或事件，其中隐含着必然的原因，绝非偶然性的必然性相遇。按照系统安全观点，人、机、环境相互促进产生的“良性循环”，与相互制约导致的“恶性循环”此消彼长的状况，决定了航空系统的安全性，具体可以从装备技术、运行组织、安全促进三个层面来考量：
——装备技术管理是否具有稳定性。航空设备技术的先进程度、质量以及状态是衡量运行安全水平高低的重要指标之一。一是设备设施运行要具有高可靠性，这不仅包括航空器，还包括机场助航、空管通信、导航、监视以及其他保障设备设施等；二是航行技术要拥有较高的科技含量和较广的应用范围，如地空数据链、RNP/RNAV、ADS-B等新技术应用；三是制定有较完善的规章标准，并保证及时有效更新。
——运行组织管理是否具有防护性。运行组织功能的发挥依赖于科学的目标制定，完整的规范约束以及高效的活动保证。实现组织目标，离不开安全投入的反哺，寻求安全与经济的最佳结合点，以保证安全、效益与发展的统一。就管理活动而言，高质量的信息流是安全管理的生命线，现代安全管理活动是“以数据驱动的”，安全信息的完整性、规范性和有效性是管理活动高效有序的重要保证。
——安全促进管理是否具有推动性。相对于装备技术、运行组织层面，人员素质是主导因素，特别是提升人员思想作风素质和理论技能素质。一方面安全文化作为思想领域中意识形态的内核，要具有凝聚力，能够作为凝聚全体干部员工的核心安全观念的基础；另一方面教育培训作为一种思想传承、知识储备、技能提高和经验传授的方式，要具有塑造力，能够作为塑造全体干部员工的良好安全行为的保障。此外，航空系统安全性也离不开包括安全基础科学、技术科学在内的安全科技的有力支撑。
综合来看，设施设备、航行技术、规章标准、安全投入、安全信息、安全文化、教育培训，安全研究等八个要素，在航空系统中共同发挥着重要作用，缺一不可，它们既是系统安全的管理要素，又是系统安全的保障支柱。简单地讲，安全管理的目的在于实现人与硬件、人与软件、人与环境、人与人界面的和谐互补，达到“良性循环”。当然，随着航空系统日趋复杂化，以及向着更加安全、高效方向发展的必然趋势，安全管理目标、任务和方式也要发生相应的变革，变革管理不是对某些或某个要素的取舍，而是使它们在运行空间的排序更加科学。否则，各界面间不协调、不配合因素的复杂多变，将会滋生安全隐患。反思过往事故教训，不难发现每一起事故致因的背后总有管理缺失埋下的隐患；同样反思每个安全管理阶段的更替，也不难发现总是事故推动了安全管理的被动变革。在这个意义上，在航空系统日趋复杂化的量变发展过程中，追求安全管理质的飞跃，正是持续安全理念传递给我们的启示。
二、落实持续安全理念，必须要创新工作思维，发挥纵向支撑是构建持续安全理念支撑体系的基础
持续安全理念，植根于安全管理思想现代性从旧式向新型的变革。创新工作思维，发挥设施设备、航行技术、规章标准、安全投入、安全信息、安全文化、教育培训、安全研究为“支柱”的支撑作用，是顺应变革管理，构建“四梁八柱”理念支撑体系的基础。
——工欲善其事，必先利其器。尽管人们依然以谨慎态度审视着设施设备的技术革命，特别是今年法航447航班空难后，出现了“谁在控制飞行”的质疑。但是现代化设施设备以其优良的性能、可靠性和冗余度，以及良好的人-机界面，正发挥着巨大的安全支撑作用。着眼于民航安全发展，克服在预防冲偏出跑道、跑道入侵等工作上的泛泛要求，而在现代化设施设备应用上迈出实质性步伐，是强劲民航羽翼，解决当前安全基础薄弱的战略举措和现实手段。
——航行技术为航空发展提供了有效安全保障机制。早在上世纪80年代，面对日趋严重的机场和空域拥挤问题，以星基导航为主导的技术革命，使通信、导航、监视和空中交通管理（CNS/ATM）等技术一步跨入到21世纪。同时，航行技术也为航空发展带来了巨大效益，一些国家曾估算出新技术所带来的效益会以31的比率超过其成本。推进航行新技术应用，尤其是加快新一代航空运输系统以及基于性能的导航（PBN）路线图进程，将对民航安全发展起到事半功倍的功效。
——规章标准是航空安全的基础保障。推进国家航空安全纲要（SSP），实现由规章符合性管理向基于安全绩效管理转变，并不是消弱了规章标准的作用，反而使其进一步得到强化。即强调在规章符合性要求基础上，通过以数据驱动的风险过程管理，实现运行绩效保持在可接受安全水平或其以下的目标要求。相对于规章标准建设，一方面要完善规章标准，使其涵盖所有运行领域，以满足规章符合性的基础要求；另一方面要将风险管理与规章标准修订相结合，提高其风险防范功能。
——安全就是效益，是安全经济学的核心观点。安全投入不但具有减轻或免除安全风险带来的损害，实现直接的“减损功能”，还具有提高效率，实现间接的“增值功能”。安全投入既要是“亡羊补牢”式的事后补救投入，更应是“未雨绸缪”式的事前预防投入。既要包括设施设备改造升级、航行技术应用等硬性方面，更应包括安全文化、教育培训等软性方面。硬性投入为安全管理提供有力的物质保障，而软性投入则是致力于人员思想作风和理论技能素质的提高。
——安全文化作为一种先进的生产力，影响着人们的安全观念和行为准则。只有“文而物化”，才能“令之以文，齐之以武”。一是要体现在安全政策中，有形化的政策折射出安全文化的影子、传导着安全文化的力量。譬如，提倡公正文化，鼓励自愿报告，必须通过非惩罚、减责和免责的政策环境得以实现。二是要体现在制度保障中，安全文化若无制度保障难以长久，制度若无安全文化引导则容易偏离方向，要将思想精髓具体化、外在化，并用规章制度加以固化，实现与制度的互补发展。三是要体现在日常工作中，工作处处皆文化，与日常工作息息相关的安全论坛、安全宣传等活动，都是促进安全文化落地生根的载体。
——教育培训可以保证人员在较短的时间内获得必需的知识技能，并能促进安全经验教训的快速汲取。重要的是，通过教育培训使行业组织或个人具备不断提高学习与再学习能力，特别是获得主动超前的学习能力，加快知识更新，学会自我管理和自我完善的能力。这种超前的学习能力和自我完善能力，是事前预防和关口前移思想的行为体现，可以避免“书到用时方恨少”的窘境。也只有通过不断地预先学习和储备，才能在变革管理中从容应对，游刃有余。
——安全信息的作用已达到了前所未有的广度和深度。加强安全信息工作是民航安全管理体系（SMS）建设的关键，安全信息不仅是风险管理的基础，更是驱动安全生产各个要素有序运转的强力导链，如何从纷繁复杂的安全信息中抓住关键信息，快速识别，并有效发掘内在规律，找出内在趋势，很大程度上决定了安全管理的水平和效率。日常监督检查、员工报告、安全审计、不安全事件调查以及国外相关的不安全事件等，都可以成为安全信息的广泛来源。
——安全科技是指研究预知、预测、控制和消除危险的理论体系以及所采用的技能和手段的总和。所具有的科学性、系统性和预防性特征决定了其在安全管理中的地位，必须高度重视科技工作。一方面要正确认识安全科技的价值，在科技成果的引进、转化及应用等方面做文章，下工夫；另一方面要创新思维，航空发展的背后是高科技发展水平的竞争，在安全理论与技术领域研究上要有战略眼光，抢占“制高点”，争做“领头羊”，提高在国际间的“话语权”。
比较而言，持续安全理念支撑体系中“八个支柱”对安全的作用效果有快、慢变量之分。设施设备、航行技术、规章标准、安全信息、安全投入是“快变量”，而安全文化、教育培训以及安全研究是相对的“慢变量”。“慢变量”影响和塑造着人员的思想行为，是“快变量”效能得以有效发挥的基础。因此，“慢变量”是“自变量”，对提高改进系统安全更具有主导性、根本性和长远性的作用。当前，民航安全整体支撑乏力的局面还没得到根本改变，“安全投入总量继续扩大，优势支撑仍然不足”的特征明显。所谓“优势支撑”，是指包括安全文化、教育培训以及安全研究在内的“慢变量”支撑作用没有引起足够重视。当前，全球航空运输量以4%左右速度增长，我国民航却以持续10多年高出这个增长速度3倍的速度发展，如果过度强调“快变量”的提高，无疑将是一种“拔苗助长”的战略性短视行为。只有真正将民航发展的坐标调整到以“慢变量”为基础的提高，“慢变量”在持续安全理念支撑体系建设中的排序才会被置于更加重要的位置，持续安全理念才有现实的意义。
三、落实持续安全理念，必须要强化管理能力，形成横向合力是构建持续安全理念支撑体系的关键
持续安全理念，作为政府安全监管和企业安全管理能力的重要内容，远不止是一种状态，一种观念，乃至一种目标，更是一种责任和使命。加强驾驭复杂局面、破解矛盾难题、创新安全管理、提高全员素质等工作能力，合力构建持续安全理念支撑体系应当兼顾四个层面：
一是目标管理，加强协调发展层面管理。政府部门作为创造发展环境的主体，要具有驾驭行业发展的掌控能力。一是科学制定行业安全发展规划，解决制约民航发展与安全基础薄弱的突出矛盾；二是运用有效调控手段，把企业的积极性调动到安全发展的轨道上来；三是创新管理手段方式，实现行业安全风险全过程管理；四是促进法规与安全文化建设，建立“外有压力、内有动力”的政令畅通和持续改进的管理环境。目前，政府部门控制能力越来越加强，而基础能力还相对比较弱，过度关注对短期安全问题的控制，而在安全发展的指导、协调以及规划执行力上相对欠缺，更多地扮演着安全问题救火队的角色，应急性事务多于战略性事务。
航空企业作为推动行业发展的主体，要树立正确的安全价值观谋划发展。民航已进入到全面发展的竞争阶段，但这个阶段的竞争尚处在非良性状态，“非良性”不意味着企业竞争力、盈利能力的强与弱，却意味着安全价值观取向距离持续安全理念还有一定差距。与“帕累托最优”理论相比，“安全第一”强调全面、协调、可持续性发展，忽视这一点，实质上是以机械唯物论观点对“安全第一”的错误理解。同时，“短板”决定安全水平，安全发展既要见物，更要见人，厚此薄彼，支撑不仅乏力，甚至还存在“坍塌”的危险。这是落实持续安全理念不容忽视的重要命题。
二是突出重心，加强职业品质层面管理。职业品质可以理解为以服务安全为核心，以集体主义为原则，以敬业爱岗为基础要求所形成的规范和准则。按照这一规范和准则要求去做，有助于促进全员安全观、作风准则和品德理念的确立，巩固和发展安全文化、教育培训的积极成果。在职业品质层面中，占主导地位的是领导干部，领导干部的率先垂范对队伍体系建设具有举足轻重的作用，也对防止领导干部安全思想麻痹、强化安全管理具有特殊“疗效”。同时，占主体地位的是行业员工，民航特点决定了职业品质必定打上专业的烙印，这也是行业习惯于偏重人员专业理论技能素质提高，辅之以硬性打压式管理，并以此作为标尺衡量发展成就的一个重要原因。显然，工作的片面性难以收到良好的效果，早在上世纪80年代就有航空教育专家指出，理论技能的提高只能覆盖人员素质要求能力的25%。时下应当看到，尽管对人员的处罚力度不断加大，但违规违章依然是主要的问题。还应该看到，无论是安全管理政策还是安全文化，都还缺乏高度的“人文关怀”，单纯强调负强化作用不仅难以激发人员的能动性，还可能造成安全管理上最“耀眼”的漏洞。
因此，从职业品质层面入手，在思想上、组织上、文化上、教育上、政策上和制度上形成有力的保障，制定详实、具体的职业品质规范，对落实情况进行经常性的检查监督，扬优惩劣，使行业人员在促进安全文化好转的过程中，养成良好的职业品质，才是加强队伍体系建设的着力点。如果片面地把握或将职业品质放到一个被“兼顾”的位置，队伍建设只是空中楼阁，实质上也是传统安全管理观念的复归。
三是确立基线，加强法规监管层面管理。行政监管模式的效能在民航改革发展过程中逐步减弱是一个不争的事实。一方面，市场经济发展使效益在政府与企业关系中的地位迅速提升，加剧了企业与政府的离心倾向，使企业开始有选择地贯彻政府的意志，有利于自身的政策会不折不扣执行，相反则予以保留，有令不行、有禁不止成为了安全管理的顽症；另一方面，近年来民航制定出台了大量安全法规标准，但并没有得到很好的执行，一个重要原因是行政监管侧重对人对事的控制，而没有将法规标准的普遍执行涵盖在监管范畴内，造成一些单位时有为了效益而“打擦边球”的事件。
目前，迫切需要加快由行政监管向法规监管模式转变的步伐。相对于行政监管特点，法规监管则主张对行为的控制和对法规的服从。从文化基础看，行政监管依赖于以儒家思想为内容的伦理文化，强调身份、等级和权力为基础的服从，而法规监管更多地反映了法制文化和工具理性的要求，有利于营造政令畅通的现实空间。从实现路径来看，法规监管强调职责的履行和责任的落实，有利于营造合力构建持续安全理念的行为空间。只有实现向法规监管模式转变，才能使每一个单位每一个人的心里都具有一种具体约束和行为尺度。有了这样的“基线”，持续安全理念才能在现实空间“接地”。
当然，法规体系的完善和观念的更新并不意味着法规监管时代的真正到来。尤其对政府部门而言，一是规范依法行政行为，即政府安全监管活动必须限制在法规允许范围之内；二是坚持“非禁即可”的行为准则，即法规不禁止的企业都可以去做。这两个方面对强化政府部门权威性，促进行业良好的执行法规氛围具有推动作用。
四是夯实基础，加强责任问责层面管理。加强安全责任体系建设，是促进安全措施落实的有效手段。从政府和企业间的关系上看，政府部门是“掌舵者”，主要负责管好安全发展的方向和速度、运行安全品质等，企业是“划桨者”，主要负责生产运行的实施和操作。具体讲，政府部门应当放弃“不该管的”，加强“该管而没有管好的”。对于什么是“该管的”和“不该管的”，不能机械的理解，一方面该是企业管理且可以管好的，政府部门不应干预过多过细，但对企业没有能力管好的，不应置之不理；另一方面该是企业有能力管好，但却未能管好的，政府部门要加强监管。
同时，加强安全责任体系建设，要体现“有权必有责，用权受监督”的理念。即当出现了违反法规行为，或所辖的部门、单位或地区出现安全重大事件、事故，造成一定政治、经济和社会影响时，组织上要实施安全问责。目前行业对安全问责尚有争议，尤其在政府监管责任问责方面，包括问责的范围、对象以及如何分配等等。事实上，今年5月27日国家安全生产监督管理总局在《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》中已对此作出了明确界定。但结合行业实际做更深入的研究依然是十分必要的，只有这样，才能统一思想，推进工作，从根本上纠正“上有政策，下有对策”的消极观念和做法。重要的是扭转长期以来形成的“对上负责”的安全管理思维方式，真正实现“对下负责”，做到安全工作重心下移，安全责任到底。
总之，上述四个层面体现了合力构建持续安全理念支撑体系所应具备的管理规范与能力要求。当然，安全问题无法通过“毕其功于一役”的方式而“一揽子”解决，随着持续安全理念实践的不断深入，更需要我们的头脑应该“复杂”起来，多一些深入思考、调研和研究，切忌简单化、表面化。总结近年安全工作中的一些做法，特别是李家祥局长提出安全工作必须“关口前移”的指示要求。如果说“四梁八柱”理念支撑体系撑起持续安全大厦的话，那么，“关口前移”则是大厦的“安全消防系统”。只有思想认识、措施行动上真正做到位，安全工作才能防患于未然，这既是政府、企业安全管理者的责任，也是每位从业人员的责任。
四、落实持续安全理念，必须要以更宽广的视野、更积极的姿态，向人文内涵式管理目标迈进
当前及今后历史时期，民航发展目标是在保证航空安全的前提下，实现从民航大国向民航强国的战略跨越，更好地为我国社会主义经济建设服务。从发展的视角来审视民航强国目标的实现，安全发展、和谐发展、效益发展和绿色发展是民航实践科学发展观的必然之路。如果说效益发展、绿色发展强调发展与结构优化、与自然生态相互协调和紧密结合，具有显著的知识经济发展特征。那么，安全发展、和谐发展则强调发展与文化生态共融，即建立以人为本，以市场配置资源的人文经济发展形态。就其特征，一是发展形态市场化，促进自由竞争；二是发展环境生态化，不以牺牲环境、生态和人的生命、健康为代价；三是宏观调控法制化，人文经济不是人治经济；四是决策机制科学化，运行品质是组织的基本属性；五是企业行为人文化，建立以人为本的安全文化；六是高新科技人性化，发展人性化的新科学、新技术；七是规章制度全员化，只有被广泛执行的才是人文的；八是安全管理系统化，系统安全观超越了安全系统观念。在这个意义上，人文经济比知识经济具有更丰富的内涵，是知识经济的进一步发展，持续安全理念，核心在以人为本，本质在安全发展，也必然以人文的观点取向安全发展。
这昭示着我们，必须以更宽广的视野、更积极的姿态，构建持续安全理念支撑体系，通过安全理念的创新，提高人员的整体素质，促进人员的全面发展，建立良好的安全文化，实现由“要我安全”向“我要安全”的更高层次的安全管理转变，使安全生产变为人文需求与人文自觉。
（作者单位：中国民用航空局航空安全办公室）
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