大力强化行业安全监管夯实民航强国建设基础
2010-04-06 《中国民航报》 陈锡兵■民航行政管理部门要在民航强国建设中确保持续安全，发挥好自身的政府行业管理职能，打牢民航强国建设的基础，关键是大力强化行业安全监管工作。
■我们在安全监管工作中，既要明确职责，实施责任落实，同时，还要提倡“拆墙和过界”工作，在非本单位职责范围内发现安全隐患时，应当积极提醒和建议，防止安全管理出现漏洞和真空。
■责任带头者应当是政府、政府官员、非营利部门以及非营利部门工作人员，他们应对自己的行为负责，也应当对公众和利益相关者负责。
■监管过程要做到文文相符，更重要的是做到文实相符，要经得起查、经得起问、经得起历史的检验。
在今年的全国民航工作会议上，李家祥局长在所作的《中国民航人要为建设民航强国而努力奋斗》讲话中，全面阐述了建设民航强国的意义、作用和途径，描述了强国建设的愿景和目标，并针对政府如何助推民航强国建设提出了要求。笔者认为，民航行政管理部门要在民航强国建设中确保持续安全，发挥好自身的政府行业管理职能，打牢民航强国建设的基础，关键是大力强化行业安全监管工作。
明确政府的定位与职能 民航从2002年就开始行政体制改革，进一步转变政府职能。根据航空运输跨省、跨地区运作的特点，形成了民航局——地区管理局两级行政管理架构，地区管理局在本地区各省（区、市）设立精干、高效的民航安全监管局，代表地区管理局，负责该省（区、市）航空公司、机场和其他民航企业运行的安全监督和市场管理。
民航局的职能是：民用航空安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控和对外关系。
民航地区管理局的职能是：贯彻执行国家的法律、法规和民航局发布的行业管理规章、标准和制度；提出本地区民航发展规划；对所辖区域内的民用航空活动进行安全和市场监督管理；保证飞行安全和空防安全；主持调查处理辖区内一般航空安全事故。
民航安全监督管理局职能是：代表民航地区管理局负责所辖地域民用航空安全监督和市场管理。
明确监管职责与责任 从某种意义上讲，职责就是工作的内容或范围，是组织目标对某岗位或职位的功能要求，是某岗位或职位上应该做的工作；也是某岗位与其他岗位或职位之间的界线，是某岗位或职位上的员工必须承担的过失。
民航局安全监管主要职责：起草民用航空业行业管理法律、法规；制定行业管理规章、政策和民用航空安全技术标准；依照《中国民用航空法》等法律、法规和规章及安全、技术标准，对民用航空活动实施安全监管；确保飞行安全和空防安全；主持重大飞行事故的调查，参与特大飞行事故的调查等。
民航地区管理局安全监管的主要职责：贯彻执行国家有关法律、法规以及民航局的规章、制度和标准；负责辖区内民航行政执法和行政诉讼涉及的有关法律事务；承办辖区内监察员考核、报批，监督其行政执法行为。对辖区内的民用航空活动进行安全监督和检查；发布安全通报和指令；组织辖区内民航企事业单位安全评估；组织调查处理辖区内的一般民用航空飞行事故、重大通用航空飞行事故、航空地面事故和民航局授权组织调查的其他事故；参与辖区内重大、特大运输航空飞行事故的调查处理。
在明确职责的同时，也要分析我们的实际情况。我认为，安全监管职责有着明显的自身特点：第一，由于行业在发展过程中会遇到很多新的问题，当条件发生变化时，工作职责不可能完全界定清楚，导致部分职责相互交叉，或者缺失，还不能完全做到不“越位”、不“缺位”、不“错位”；第二，职责是部门或岗位的主要工作，有些工作会在职责中不能完全体现，很难做到面面俱到，但问题出现后很多相关部门和人员都有责任；第三，职责没有重要和不重要之分，也没有大小之说，有时看似不起眼的工作，也有可能出现大的问题。
所以，我们在安全监管工作中，既要明确职责，实施责任落实，同时，还要提倡“拆墙和过界”工作，在非本单位职责范围内发现安全隐患时，应当积极提醒和建议，防止安全管理出现漏洞和真空。
责任通常就是指所需承担的义务。一个和谐社会是一个有责任的社会。责任感是指在一定的社会生活中，为了维护正常的社会生活秩序，全体社会成员应当对自己、社会和他人负责的一些最基本、最起码的公共生活准则。国际经验证明，没有责任感，任何社会都不会长期繁荣和可持续发展。社会责任感代表着一个国家共有的文化和价值取向，是国家软实力的核心之一。责任带头者应当是政府、政府官员、非营利部门以及非营利部门工作人员，他们应对自己的行为负责，也应当对公众和利益相关者负责。
按照对责任概念的理解，为了充分发挥民航安全监管部门的作用，促进规章符合性检查向安全绩效评估转变、从管理型向服务型转变、从事后查处向事前预防转变，民航监管部门理应对企事业单位实施安全绩效考评，政府内部也应按照国际民航组织的审计规则，建立符合国际规则的安全监管体系。
对于民航安全监管实施问责制，有个别同志认为这是自己找自己的麻烦。笔者认为，问责制是对安全责任制的落实，是提高领导干部责任心的重要手段，各部门如不审视自己的监管行为和过程，当出现重大安全责任事故时，就要承担严肃的领导责任和监管责任。
民航运输安全责任重大。如果安全监管不作为，安全监管程序不规范，安全隐患的整改和跟踪缺失，记录不完整；或未能及时通报不安全信息或没有按时进行教育培训，一旦发生航空事故，事发单位及所在区域的安全监管部门和领导就应当承担相应的责任。
安全生产责任制就是各级领导、各个部门、各类人员在他们各自职责范围内按规定对安全生产负责任的制度。其内涵一是确保安全生产工作真正落实的一项基本制度（明确职责、定位，权责对等，制度建设也是企业一项基本建设）；二是确保安全生产工作有效到位的一种运行机制（体现了分级管理，各负其责，落实到每一个人）；三是确保安全生产工作正常运行的一个保证体系（安全生产是系统工程，是决策层、管理层、操作层联动的体系）。
领导的责任分为直接责任、主要领导责任和次要领导责任。直接责任指在其职责范围内，不履行或不正确履行自己的职责，对造成的损失或后果负直接责任。主要领导责任指其在主管工作范围内，对其直接主管的工作出现了安全问题，造成的损失或后果负主要领导责任。其他领导要负的责任，就是次要领导责任。
明确监管内容与范围 政府的监管，从民航局来说就是要对各地区管理局的安全监管工作进行督察；从地区管理局来说，既要负责对区域内的企事业单位安全情况进行监管，也要负责对管理局内部和所辖监管局开展安全监管的情况进行监管，还要负责对所有监管内容的执行情况实施监管。
监管过程要做到文文相符，更重要的是做到文实相符，要经得起查、经得起问、经得起历史的检验，不要一查就乱、一问就慌、一检验就露馅。
在分析安全监管职责具有自身特点时，还应考虑监管工作中的“四个关系”，即：“三级监管”间的监管关系；地区管理局和所辖监管局“两级政府”间的监管关系；尤其是“块（两级政府）和条（飞标、适航等专业系统）”之间的监管关系，须明确“块”对“条”的监管职责，大“块”对小“块”的监管职责，“条”对系统的监管职责。当前，一些航空企业已经实施生产大运行，如果政府不改变自己的监管方式，加强监管措施的实效性，就很难做到及时、有效地开展过程监管，还容易造成责任不落实、责任不清等问题。所以，要加快建设好监管体系平台，实施一体化安全监管，确保政府监管的有效性。
明确监管内容：重点对贯彻和执行国家安全生产法律法规情况、执行行业安全生产规章标准情况、安全工作责任落实情况、安全事件调查处置情况、行业或本区域的安全生产运行情况，安全生产组织、培训、整治和保障情况、安全生产运行监管情况等内容，设计好监管路线图和检查单，实施全过程安全监管。
加强依法行政与监管方式 运用法律手段加强安全监管工作，是妥善调节和处理各方面的利益关系，正确处理各方矛盾的重要方法，这样才能有效发挥政府职能作用。
安全监管应当依据国家法律、法规和行业规章、标准规定，借鉴国际航空业界的先进做法，通过行政许可、行政收费、行政检查、行政强制、行政处罚等法律手段实施监管。
安全监管要做到“四个结合”：（1）法律手段与行政、经济手段相结合，以法律手段为主；（2）持续监察与专项监察相结合，以持续监察为主，强化重大节假日、重要活动期间的专项监察；（3）监察频次与监察效能相结合，以监察效能为主，保证监察频次，突出监察重点。（4）传统做法与新技术应用相结合，以充分发挥数据系统、信息系统、安全数据监控与分析系统等各种技术手段在安全监管中的积极作用，为提高安全监管效率提供支撑平台。
民航的安全监管工作，可以通过很多积极有效的方式和方法得以实施，比如，安全审计和专项整治工作，突出行政检查、行政强制、行政指导、行政许可、安全警示等。
使用行政约见制度。对于发生严重不安全事件的单位，民航局将约见相应单位的主要负责人；对于发生人为责任严重事故征候、有社会影响的不安全事件或存在重大安全生产隐患的单位，地区安全监管部门要对事发单位的主要领导进行约见。
通过行政强制、行政处罚、隐患整改、行政约见、安全警示等监管手段和方法，惩治违法违规行为，彰显警示和威慑作用，改进安全工作，遏制违法违规行为，使我们的监管工作经得起检查。
加强监管体系建设与培训 当前，我国政府自身改革和职能转变相对滞后，社会管理和公共服务职能比较薄弱。经济运行中的突出矛盾虽有所缓解，但尚未根本解决。一些部门之间存在职责不清、协调不力的现象，导致管理方式落后，办事效率不高。
民航政府职能的转变也是根据行业发展情况逐渐改进和完善的，安全监管究竟怎么监管？监管什么？怎么监管好？还需要不断探索。当前个别单位和个人还存在着理念跟不上、思路跟不上、行动跟不上的现象，应对航空企业实施生产大运行、边缘区域的设施设备匮乏、通用航空运行落后等问题时乏力，这都给我们安全监管工作提出了新的挑战。
我们应该在监管体系建设上下工夫。做好组织机构和架构的合理配置，制定好政府的监管职责和责任、监管手段和方法、监管内容和手段、监管绩效和问责。继续做好安全审计工作和专项整治工作。建立国家安全纲要（SSP）和企业的安全管理系统（SMS）。实现政府安全监管体系正规化、规范化、标准化。
我们应该在监管队伍建设上下工夫。要有一支优秀的懂安全、懂业务、懂管理的综合素质高的安全监管队伍。为了实现这一目标，就需要我们加强对监管人员的培训工作，通过培训使监察员懂得怎么去监管、懂得怎么去监管好。
我们应该在新技术应用上下工夫。要加快推进新理念和新技术的应用，引进先进设施设备，增加安全管理方面的投入。同时，在接受新思想、新理念、新技术、新办法时，我们也不能摒弃一些好的行之有效的老办法，要综合一切有效的办法和手段，逐步建立和完善政府安全监管体系，实现民航持续安全，打牢建设民航强国的坚实基础。
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