首都机场前董事长被拘 事发原因存两种可能
2010-06-07 《经济观察报》 记者刘伟勋http://www.plane.cc/uploads/allimg/100607/114TS2H-0.jpg
图：首都机场前董事长张志忠被刑拘。（资料图片）
民航系统又一位要员——首都机场集团公司（Capital Airports Holding Company）原总经理、北京首都国际机场股份有限公司（Beijing Capital International Airport Co. Ltd.，0694.HK，简称“首都机场”）原董事长张志忠日前被检察机关刑事拘留。这位现年59岁的“老民航”在行将退休之际涉案被查，其原本一帆风顺的职业生涯从顶峰跌至谷底。
张志忠是继首都机场前任董事长李培英、民航华北局原局长黄登科、民航局原副局长宇仁录和首都机场原常务副总经理黄刚之后，民航系统涉嫌违法违纪的又一位重量级官员。
随着涉案高官的相继落马，民航系统在财务、投资、物资采购、航线航班分配等领域可能存在的制度漏洞被一一揭开，灰色地带也被随后的渐进式改革部分封堵。
退休前的变故 本报获悉，张志忠因涉嫌经济问题，于5月20日被检察机关从家中带走。知情人士分析，有关部门没有按照惯例，对身为北京市人大代表的司局级官员张志忠首先进行党内“双规”，而是直接刑事拘留，显然是已经掌握了较为确凿的证据。
张志忠被查后，民航系统在小范围内进行了口头通报，但没有披露具体案情。民航局综合司有关人士和首都机场多位管理人员，均对本报表示不清楚、不了解此事。
张志忠两个月前的突然卸任，似乎是这次变故的前奏。
3月10日，首都机场集团公司召开2010年党建工作会，中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）在这次会议上宣布对首都机场领导班子进行调整，原首都机场总经理董志毅任首都机场集团公司总经理，原民航局机场司司长张光辉出任首都机场总经理。知情人士称，会上没有公开宣布张志忠的职位和去向。公司内部较为普遍的说法是，张志忠临近退休，改任顾问和调研员，在完成离任审计和工作交接后正式退休。
3月17日，首都机场发布公告称，张志忠因已届退休年龄，辞去执行董事和董事长职务，自2010年3月16日起生效。张志忠确认其并无与董事会存在意见分歧。
按照张志忠2009年1月23日出任首都机场董事长时公司对外发布的公告，张志忠的任期至2011年公司周年股东大会之日止。首都机场每年的周年股东大会通常是在第二季度召开，以此推算，张志忠的实际任期比原计划缩短了一年多时间。
2007年1月，张志忠从民航局规划财务司司长调任首都机场集团，取代因腐败落马的原总经理李培英，成为被称为“第一国门”的首都机场新掌门人。李培英因犯受贿罪和贪污罪，2009年2月被法院判处死刑。
首都机场是中国三大枢纽机场之一，也是国内除西藏昌都邦达机场外，唯一一家由民航局直属管理的机场。在人事安排上，包括张志忠在内，民航局近年任命了多位机关的司局级干部担任首都机场的高层。学法语出身的张志忠上世纪70年代加入中国民航，曾在民航巴黎办事处工作多年。上世纪80年代起，他先后担任民航总局国际司副司长、中国国际航空公司副总裁、民航局运输司司长、规划财务司司长。
张志忠2007年初掌舵首都机场时，已近57岁，因此被一些内部人士认为是“看摊”的过渡性角色，其主要使命是领导首都机场完成保障奥运的任务。对他个人而言，如果不出意外，首都机场将是他职业生涯中的最后一站。
在一位熟悉张志忠的人士看来，张志忠直率敢言，低调务实，有国际眼光。下属向他汇报工作时，他很少讲空话套话，通常只问资金、回报、效果等核心问题。他在首都机场任职的3年多时间内，首都机场的服务水平明显提升，在奥运保障中表现上乘。就在人们预期张志忠即将功成身退之际，张志忠即将到站的民航之旅出现了意外。
可能的问题 目前官方没有披露张志忠涉嫌经济问题的具体情况，业内流传较多的说法有两种，一是可能与民航局原副局长宇仁录和首都机场原常务副总经理黄刚涉嫌的奥运安保设备采购违规操作有关；二是可能与民航华北局原局长黄登科涉嫌的航线航班审批受贿有关。
民航局原副局长宇仁录今年1月被开除党籍、开除公职，其涉嫌犯罪问题已移送司法机关依法处理。中共中央纪委、监察部1月29日发布的消息显示，宇仁录利用职务上的便利为他人谋取利益，收受巨额贿赂。
有消息称，宇仁录曾受同学之托，向负责首都机场安保设备招标的黄刚打招呼，请其对以色列一家公司给予关照。随后，黄刚没有履行正常的招标流程，就采购了以色列公司生产的安保设备，其中一部分设备曾计划用于奥运防爆工作。这些设备据称无法正常使用。黄刚今年初被“双规”。
首都机场此次安保设备采购，正是在张志忠的任期内，目前尚不清楚身为公司“一把手”的张志忠是否参与了决策。
张志忠2007年调任首都机场前，曾于1996年2月至2003年3月期间担任民航局运输司司长，2003年3月至2007年1月担任民航局规划财务司司长。运输司和规划财务司，被认为是民航局下属十多个司局中，最为核心也最具实权的两个，前者主要负责航空市场准入和航线、航班时刻的审批，后者则负责民航发展规划和投资、财务安排等。
随着近年民航业的迅猛发展，航空公司航班时刻的需求越来越大，繁忙机场的航班时刻成为极度稀缺的资源。目前，中国民航的航班时刻分配，主要采取行政配给的模式。按照规定，民航局统一负责全国民航航班时刻管理工作，地区管理局则负责辖区内机场的航班时刻管理工作。
2009年11月底，民航华北局原局长黄登科被“双规”。业内流传的说法是，黄登科涉嫌在首都机场的航班时刻审批中牟取私利。首都机场是国内空域最为紧张、航班时刻最为稀缺的机场。
宇仁录案和黄登科案的交汇点是首都机场，而张志忠恰是这两个案件爆发时的首都机场主要领导。张志忠此次被刑拘，或许意味着前述案件的调查审理工作取得了进展。
尽管上述案件至今没有结论，但一系列民航要员的相继“出事”，已经为系统内很多干部敲响警钟，其中包括个别担心自己会受到牵连的司局级官员。据了解，目前民航局已对部分司局级干部的护照进行了集中管理，这些干部的出国出差需要进行严格审批。
民航系制度层面的完善和变革也已展开。
渐进的改革 民航局最近两年发生的腐败案件，绝大部分是少数领导干部涉嫌在行政审批、航权航班时刻分配等方面利用职权和职务上的影响牟取私利。其深层次原因是，尽管民航近年在市场准入、采购投资和稀缺资源的分配上加大了开放力度，逐步向公开、透明、有序的方向发展，但由于制度有待完善、缺乏监督制衡等原因，仍存在着人为干预和滋生腐败的空间。
例如在不定期航班的时刻分配上，由于数量和分配方式相对缺乏透明，这就为部分官员利用职权牟取私利和个别企业灰色操作提供了空间。
按照2007年9月开始实施的《民航航班时刻管理暂行办法》，区内不定期航班和通用航空飞行的时刻由地区管理局确定，并报民航局空管局备案；跨区不定期航班和通用航空飞行时刻由地区管理局初步协调，协调结果由民航局空管局审核确定。
一位业内人士称，现行的行政审批制度给主管人员留下了很大的自由裁量权，无论是批还是不批，尺度都较为宽松。但另一方面，如果管得过死，实行“一刀切”，又很可能让决策失去灵活性，难以适应形势发展的需要。
目前，除航权时刻外，民航还有60多项行政审批项目。最近两年，民航局着手对这些审批项目加大清理力度并深化制度改革。
某种程度上，民航一系列腐败案件成为这些变革的催化剂。
民航局局长李家祥在今年2月召开的民航反腐倡廉建设工作电视电话会上表示，航权时刻是国家重要的公共资源，也是稀缺的市场资源。稀缺资源领域有效制度的缺失，后果严重。解决航权时刻分配问题，从根本上说，还是要引入市场竞争机制。政府也要强化监管，要实现公共资源配置的科学高效和公正透明。
今年年初，民航局相继出台了《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》、《关于进一步规范国内航线加班包机临时经营航班和时刻管理的通知》、《关于进一步改革国内航线经营许可和航班管理的办法》等一系列文件，旨在进一步实行简政放权，分级管理。
按照新的规定，国内航权、航班许可将进一步实行分级管理，民航局只负责北京、上海、广州三大城市四个机场的区际航权和航班审批许可，其余机场的航权和航班审批许可均由相关地区管理局负责，民航局负责协调和监管。从2010年夏秋航季开始，民航局已不再召开每个航季航班协调会议，航空公司实行网上申请航线经营许可和航班，民航局和民航地区管理局实行网上许可和信息公开。
在航线经营许可和航班管理方面，民航局及民航各地区管理局已开始实施分类和分级管理。所谓分类管理，即涉及北京、上海（虹桥/浦东）、广州三大城市四个机场的航线经营许可和航班为核准/登记管理；其他航线经营许可和航班为登记管理；货运航线经营许可和航班为登记管理。
一位业内人士评价说，民航局这些改革措施体现了明显的渐进性特征，航空公司获得了一定程度的自主权，但距离通过完全的市场化手段分配稀缺资源，仍有很长的道路要走。
“只要存在行政审批，就难免会有灰色地带。”上述人士说。
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