李家祥就《民用机场管理条例》答记者问
**** Hidden Message ***** 28 May 2009 (Vol. 101)<BR>2009 年4月13日，温家宝总理签署国<BR>务院令，公布《民用机场管理条例》<BR>（以下简称条例），该条例将于2009年<BR>7月1日起施行。中国民航局局长李家祥就<BR>条例的有关问题回答了记者提问。<BR>一、改革开放以来，我国民用机场发展迅<BR>速，运营状况良好，为什么还要制定《民<BR>用机场管理条例》？<BR>答：这些年来，随着民航基础设施建<BR>设投入的增长，我们国家的民用机场确实<BR>进入了一个高速发展的阶段。截至2008年<BR>底，我国共有颁证运输机场160个，其中国<BR>际机场（可供外籍航空器使用）32个。另外，<BR>我国颁证通用航空机场共计71个。2008年，<BR>全国各机场共完成旅客吞吐量40576.2万人<BR>次，比上年增长4.70%。完成货邮吞吐量<BR>883.4 万吨，比上年增长2.61%。飞机起降<BR>架次为422.7 万架次，比上年增长7.2%。<BR>但是，随着2002年民航体制改革的推<BR>进，全国绝大部分民用机场都已经下放地<BR>方管理，管理体制发生了较大变化，原来的<BR>管理模式已经失去其现实基础。《民用航空<BR>法》虽然对民用机场做了规定，但是都较为<BR>原则，对民用机场管理中出现的一些新情<BR>况、新问题都没有做规定，而部门规章受立<BR>法权限所限难以对一些机场管理根本性问<BR>题做出规定。这使得民用机场法律制度建<BR>设与现实管理需要在一定程度上相脱节，<BR>制约了我国民用机场的发展及其安全管理<BR>水平的提高。我们去年提出了持续安全的<BR>理念，要让安全变成一个长久化、稳定化的<BR>态势。要实现持续安全必须抓好理念体系、<BR>队伍体系、法规体系、责任体系四个体系的<BR>建设。制定《民用机场管理条例》正是我们<BR>民航法规体系建设中一项重要内容，我相<BR>信条例的出台将在极大程度上完善机场安<BR>全管理法律制度，进一步健全我国的民航<BR>法规体系，这对于进一步提高民用机场安<BR>全运行水平、实现我国民航持续安全的目<BR>标具有重大意义。<BR>二、请您谈谈制定这个条例要解决什么<BR>问题。<BR>答：正如条例总则所规定的，这个条<BR>例的立法目的主要包括四个方面内容：<BR>一是，规范民用机场的建设与管理。条<BR>例对民用机场建设当中的选址、总体规划、<BR>专业工程设计等关系机场安全的关键环节<BR>都做了明确规定，设定了严格的管理制度。<BR>另外，条例还明确了民航管理部门、地方人<BR>民政府以及机场管理机构之间的管理职责。<BR>这些内容对于进一步规范民用机场的建设<BR>与管理都具有重要作用。<BR>二是，积极、稳步推进民用机场发展。<BR>民用机场的发展既需要资金的投入，也离<BR>不开完善的配套法律制度。条例既规范了<BR>民用机场依法建设、生产和运营，提高其运<BR>行的规范性和科学性；也在民用机场净空<BR>和电磁环境保护方面作了必要规定，为民<BR>用机场创造良好的发展环境。值得一提的<BR>是，在总则中，条例明确规定了各级人民政<BR>府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机<BR>场发展，提高民用机场的管理水平。这几方<BR>面的规定都将积极、稳步地推进民用机场<BR>的发展。<BR>三是，保障民用机场的安全和有序运<BR>行。条例从民用机场的建设、开放、运营、<BR>航油供应以及机场净空和电磁环境保护等<BR>方面，规定了严格的准入条件和管理要求，<BR>并明确了民航主管部门、其他有关部门以<BR>及地方政府的监管职责和机场驻场单位的<BR>安全责任，从准入许可到事后监管，严把生<BR>产安全关，确保民用机场的持续安全。<BR>四是，维护有关当事人的合法权益。民<BR>用机场可以看作是一个小社会，其中的主<BR>体多，关系复杂，具体而言，涉及到民航主<BR>管部门与行政相对人之间的关系、机场管<BR>理机构与其他驻场单位之间的关系、驻场<BR>单位与旅客、货主之间的关系等等。理顺各<BR>种关系、明确各方权利义务、维护当事人的<BR>合法权益、保障民用机场运行的和谐有序，<BR>是制定本条例的一个重要任务。条例在明<BR>确各方责权利的基础上，还规定了相应的<BR>法律责任，设置了协商机制和投诉机制，对<BR>保护各方当事人尤其是旅客和货主的合法<BR>权益做了较为充分的考虑。<BR>三、条例的内容不少，涉及到机场管理的<BR>各个方面，请您介绍一下条例规定的主要<BR>制度都有哪些。<BR>答：条例内容总共六章八十七条，主<BR>要规定了七个方面的管理制度：<BR>（一）运输机场建设管理制度。条例对<BR>运输机场建设中的选址、总体规划、民航专<BR>业工程的设计、工程质量等专业性较强的<BR>环节设定了较为严格的管理制度，并规定<BR>由民航管理部门实施监管。<BR>（二）运输机场使用许可管理制度。条<BR>李家祥就《民用机场管理条例》<BR>答记者问<BR>Li Jiaxiang answers questions about the “Civil Airport<BR>Administrative Rules”<BR>专稿S P E C I A L A RT IC L E<BR>2009. 5 (Vol. 101) 29<BR>例对《民用航空法》第六十二条规定的使用<BR>许可制度进行了细化规定，明确了机场使<BR>用许可证的申请条件和审批程序，并对机<BR>场关闭、更名、废弃或改作他用以及国际机<BR>场设立和开放程序做了要求。<BR>（三）运输机场安全运营管理制度。保<BR>障民用机场的持续安全，也是制定该条例<BR>的主要目的之一。条例用专章对运输机场<BR>的安全运营做了要求，从管理职责、设施、<BR>设备、生产程序以及应急救援等方面做了<BR>规定。<BR>（四）通用机场管理制度。考虑到通用<BR>机场有其独特性，而且其发展滞后于运输<BR>机场，因此，条例对通用机场仅作原则性规<BR>定，为未来扶持通用航空发展留出余地。<BR>（五）民用机场净空保护制度。条例对<BR>机场净空保护进行了细化规定，规定了净<BR>空保护区域的划定以及区域内必须禁止的<BR>活动，并明确了地方政府和民航管理部门<BR>在机场净空保护中所承担的责任。<BR>（六）民用机场电磁环境保护制度。条<BR>例规范了民用机场电磁环境保护区域内使<BR>用无线电频率和设置无线电台（站）的活<BR>动，明确了民用机场电磁环境保护区域内<BR>的禁止性活动。<BR>（七）民用机场环境保护制度。条例规<BR>定航空器噪声和排放物必须符合相应的适<BR>航标准方可使用民用机场，重点明确了有<BR>关各方在控制航空器噪声影响方面的义务<BR>和责任。<BR>四、我们知道民用机场的安全性要求非常<BR>高，那到底具备什么条件的机场才能真正<BR>投入使用？<BR>答：这个问题其实是涉及到了条例里<BR>规定的民用机场使用许可制度。民用机场<BR>按照国家有关规定建成之后，并不代表就<BR>可以投入使用，因为民用机场要维持正常<BR>运行，必须符合严格的软硬件条件要求。民<BR>用机场包括运输机场和通用机场，由于这<BR>两类机场所起降的民用航空器不同，其投<BR>入使用的条件也存在一定的差别。民用机<BR>场只有具备相应的使用许可条件，按照条<BR>例规定的程序向民航管理部门提出申请，<BR>并经民航管理部门审查后颁发使用许可证<BR>的，才能投入使用，为民用航空器提供起<BR>飞、降落等服务。<BR>具体而言，运输机场要投入使用必须<BR>满足的条件有：<BR>（一）有健全的安全运营管理体系、组<BR>织机构和管理制度；<BR>（二）有与其运营业务相适应的飞行<BR>区、航站区、工作区以及空中交通服务、航<BR>行情报、通信导航监视、气象等相关设施、<BR>设备和人员；<BR>（三）使用空域、飞行程序和运行标准<BR>已经批准；<BR>（四）符合国家规定的民用航空安全保<BR>卫条件；<BR>（五）有处理突发事件的应急预案以及<BR>相应的设施、设备。<BR>通用机场要投入使用必须满足的条件<BR>包括：<BR>（一）有与运营业务相适应的飞行场地；<BR>（二）有保证飞行安全的空中交通服<BR>务、通信导航等设施和设备；<BR>（三）有健全的安全管理制度以及处理<BR>突发事件的应急预案；<BR>（四）配备必要的管理人员和专业技术<BR>人员。<BR>五、我们注意到条例第三章民用机场安全<BR>和运营的条款有二十二条之多，可见民用<BR>机场安全和运营管理在整个条例中的核心<BR>地位，请您介绍一下这一部分都包含了哪<BR>些内容。<BR>答：是的，民用机场安全和运营管理<BR>是整个条例的核心内容之一。这一部分主<BR>要规定了以下方面的内容：<BR>一是，明确了运输机场的安全监管职<BR>责分工。条例规定民航管理部门和地方政<BR>府对运输机场的安全生产负有监督管理责<BR>任，而机场管理机构则对运输机场的安全<BR>运营和生产运营实施统一协调管理。<BR>二是，规定了民用机场专用设备检验<BR>管理制度。条例规定了民用机场专用设备<BR>必须经国务院民用航空主管部门认定的机<BR>构检验合格后，方可用于民用机场。<BR>三是，规定了运输机场应急救援制度。<BR>条例在明确地方人民政府、民用航空管理<BR>部门、空中交通管理部门、机场管理机构等<BR>单位应急救援职责的同时，还规定由机场<BR>管理机构负责机场应急救援的演练、人员<BR>培训等日常管理工作。<BR>四是，规定了运输机场不停航施工审<BR>批制度。条例规定运输机场内实施的不停<BR>航施工应取得地区民航管理机构的批准。<BR>五是，强调了运输机场服务保障的内<BR>容。条例明确要求运输机场必须具备服务<BR>规范、必要的设施设备以及完备的投诉受<BR>理制度等。对于社会关注的延误问题，条例<BR>还规定机场管理机构以及航空运输企业应<BR>当按照各自职责及时提供服务。另外，借鉴<BR>航空发达国家的经验，条例对运输机场经<BR>营性业务的有偿转让也做了规定。<BR>六是，规定了运输机场航空燃油供应<BR>管理制度。航空燃油供应中的油品质量、操<BR>作流程、企业资质以及运行安全等直接关<BR>系到飞行安全和机场运行安全，条例明确<BR>了从事机场航空燃油供应业务的许可条件、<BR>申请审批程序，同时强调了航空燃油供应<BR>的安全管理要求。<BR>六、机场管理机构在运输机场运营中是一<BR>个重要的角色，那么运输机场管理机构的<BR>地位和管理职责是什么？<BR>答：条例规定运输机场的安全和运营<BR>管理由机场管理机构负责，明确了其对于<BR>机场安全生产负有直接的主体性责任。同<BR>时，条例授权机场管理机构对机场内的安<BR>全运营和生产运营实施统一的协调管理，<BR>协调运输机场内各驻场单位，共同维护机<BR>场运营秩序、保障机场安全运行。具体而<BR>言，其职责主要体现在以下几个方面：<BR>（一）建立完善运输机场安全生产制<BR>度。安全生产制度是运输机场运营的规范<BR>基础，主要包括：安全生产例会制度、运行<BR>安全状况评估制度、人员培训考核制度、机<BR>场使用手册管理制度等。<BR>（二）督促检查安全生产工作，及时消<BR>除安全事故隐患。机场管理机构应当依法<BR>贯彻执行安全生产制度，定期巡查运输机<BR>场安全生产活动，做好机场内生产设施设<BR>备的维护更新工作，确保其正常使用，及时<BR>发现处理安全事故隐患，避免安全事故的<BR>发生，保障运输机场的运行安全。<BR>（三）组织实施运输机场应急预案，及<BR>时有效处理运输机场突发事件。机场管理<BR>机构应当组织实施机场应急预案，定期组<BR>织机场应急救援演练，加强人员应急救援<BR>培训，在突发事件发生时按照应急预案及<BR>时、有效地开展应急救援工作，减少人员和<BR>财产的损失。<BR>（四）统一协调管理运输机场的生产运<BR>营。根据条例规定，机场管理机构应当履行<BR>生产运营管理职责，维护机场内的正常秩<BR>序，为航空运输企业及其他驻场单位、旅客<BR>专稿S P E C I A L A RT IC L E<BR>30 May 2009 (Vol. 101)<BR>和货主提供公平、公正的服务。<BR>七、我们注意到，相对于运输机场而言，<BR>条例对通用机场的规定要少一些，那么条<BR>例对通用机场的管理是如何规定的？<BR>答：是的，由于运输机场和通用机场<BR>的特点以及发展状况的不同，条例对它们<BR>的要求是有区别的。根据我国民用机场管<BR>理实践的发展，条例对民用机场做了分类，<BR>将其分为运输机场和通用机场。这主要是<BR>从用途角度来做的分类。运输机场是指为<BR>从事旅客、货物运输等公共航空活动的民<BR>用航空器提供起飞、降落等服务的机场。通<BR>用机场是指为从事工业、农业、林业、渔业<BR>和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险<BR>救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教<BR>育训练、文化体育等飞行活动的民用航空<BR>器提供起飞、降落等服务的机场。<BR>一直以来，在国家法律和行政法规层<BR>次都没有对运输机场和通用机场做出区分，<BR>《民用航空法》第六章也只是对民用机场做<BR>了笼统规定，没有体现对通用机场要求的<BR>特殊性。但事实上，通用机场在建设标准、<BR>安全要求以及净空要求等各方面要求都要<BR>低于运输机场。目前在我国公共航空运输<BR>飞速发展的同时，通用航空发展却处于相<BR>对滞后的境地，与之相关的，通用机场受各<BR>方面因素制约，发展也较为艰难。而法律、<BR>行政法规对通用机场规定的模糊性，导致<BR>通用机场在规划、建设等很多方面都依照<BR>运输机场的标准来管理。尽管近年来国务<BR>院民用航空主管部门规章对运输机场与通<BR>用机场的区分要求做了尝试，但是，由于缺<BR>少上位法依据，规章难以规定更具操作性<BR>的内容，这在一定程度上限制了通用机场<BR>的发展。条例在重点规范运输机场的同时，<BR>也对通用机场做了区分规定，在行政法规<BR>层面确立了运输机场与通用机场的分类，<BR>并对通用机场使用许可条件做了特别规定。<BR>对于通用机场规划和建设，由于国家已经<BR>有相关规定进行规范，在条例当中就不再<BR>重复规定。至于通用机场管理的内容，由于<BR>尚在探索中，条例没有限定一个固定模式，<BR>而是留出空间，以便于今后在部门规章中<BR>制定更加详细而有区别的规定，从制度上<BR>为通用航空和通用机场的发展创造条件。<BR>八、运输机场的突发事件应对能力是机场<BR>安全运营水平的一个重要内容，条例对于<BR>运输机场突发事件应急救援是如何规定<BR>的？<BR>答：一是，制定运输机场突发事件的<BR>应急预案。应急救援预案对于快速有效地<BR>组织应对，具有非常重要的意义。条例规<BR>定，民用航空管理部门和运输机场所在地<BR>的有关地方人民政府均对运输机场的安全<BR>生产负有监管职责，都应当制定相应的运<BR>输机场应急预案。<BR>二是，定期组织运输机场突发事件应<BR>急救援的演练和人员培训。机场管理机构<BR>是运输机场内应急救援工作的协调组织主<BR>体，应当定期组织实施运输机场内的应急<BR>救援演练、人员培训等日常工作。<BR>三是，配备必要的应急救援设备和器<BR>材。必要的应急救援设备和器材是运输机<BR>场应急救援工作的物质基础。运输机场应<BR>急救援是机场管理机构、航空运输企业及<BR>其他驻场单位的共同义务，条例规定机场<BR>管理机构、航空运输企业及其他驻场单位<BR>都应配备必要的应急救援设备和器材。<BR>九、对于民航而言，公众可能关注更多的<BR>是运输机场内的服务问题，那么条例在航<BR>空旅客权益保护方面有什么新规定？<BR>答：运输机场是公共基础设施，既要<BR>保障机场运行安全，又要提供优质服务。对<BR>于航空旅客，运输机场应当为其创造舒适<BR>的候机环境，提供方便快捷的乘机体验，及<BR>时受理解决航空旅客的困难与投诉，尽可<BR>能消除航班不正常对航空旅客的影响，切<BR>实保护运输机场内航空旅客的合法权益。<BR>需要说明的是，航空运输企业及其他驻场<BR>单位是服务的直接提供者，应当服从机场<BR>管理机构的组织协调，配备必要服务设施，<BR>及时协调解决旅客困难，为旅客提供优质<BR>服务。条例在航空旅客权益保护方面的规<BR>定主要包括：<BR>（一）机场管理机构、航空运输企业及<BR>其他驻场单位制定服务规范并向社会公布。<BR>（二）机场管理机构应当依照国家规定<BR>的标准配备候机、餐饮、停车、医疗急救等<BR>设施、设备，并提供相应的服务。<BR>（三）机场管理机构、航空运输企业、<BR>空中交通管理部门等单位应当建立信息共<BR>享机制，及时为航空旅客提供航班信息。<BR>（四）航班发生延误时，机场管理机<BR>构应当及时协调航空运输企业及其他有关<BR>驻场单位共同做好旅客服务，及时通告相<BR>关信息。航空运输企业及其代理人应当依<BR>照有关规定和服务承诺为旅客提供相应的<BR>服务。<BR>（五）采取转让经营权方式经营的零<BR>售、餐饮、航空地面服务等业务，应当明<BR>确服务标准、收费水平、安全规范和责任，<BR>为旅客提供公平合理的服务。<BR>（六）民用航空管理部门和机场管理<BR>机构应当建立投诉受理制度，公布投诉受<BR>理单位和投诉方式。<BR>十、国际上日益重视减少民用航空器噪<BR>声的影响，请问条例在民用航空器噪声<BR>对机场周边地区影响方面有什么规定？<BR>答：改革开放以来，我国的城市化进<BR>程不断推进，城区不断向机场周边延伸，<BR>因此，民用机场运行与机场周边居民生活<BR>之间的矛盾日益显现，社会关注度也较高。<BR>条例从规划控制、适航标准以及技术控制<BR>等方面做出了要求，以实现减少民用航空<BR>器噪声影响的目的：<BR>首先，条例明确规定地方政府应当通<BR>过规划控制来降低航空器噪声对机场周边<BR>地区的影响。条例要求民用机场所在地有<BR>关地方人民政府制定民用机场周边地区的<BR>土地利用总体规划和城乡规划，应当充分<BR>考虑民用机场航空器噪声对周边地区的影<BR>响，符合机场周边地区声环境质量标准的<BR>控制要求。另外，条例还规定，民用机场<BR>所在地有关地方人民政府应当在民用机场<BR>周边地区划定限制建设噪声敏感建筑物的<BR>区域并实施控制。<BR>其次，条例要求民用航空器应当符合<BR>国家的相关噪声适航标准，否则不得在民<BR>用机场起降。<BR>最后，条例规定机场管理机构、航空<BR>运输企业、空中交通管理部门等有关单位<BR>应当采取技术手段和管理措施控制民用航<BR>空器噪声的影响。具体而言，机场管理机<BR>构可以商请地方人民政府，合理规划发展<BR>用地，控制机场噪声可能造成的影响；航<BR>空运输企业可以通过购买、租赁低噪声的<BR>新一代航空器取代高噪声的老、旧航空<BR>器；空中交通管理部门可以在保证飞行安<BR>全和正常运行的前提下，通过修改飞机进<BR>港、离港路线或者限制飞机在机场起降时<BR>间等措施，减少航空器噪声对附近地区的<BR>影响。(编辑 肖静)<BR>专稿S P E C I A L A RT IC L E
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