我国通用航空发展迅速 繁琐手续致黑飞频发
2011-02-10 《方圆》 记者梁利华[摘要] 随着通用航空产业的快速发展，其所活动的空域也将成为与土地一样炙手可热的新型资源，而相对于通用航空活动日趋旺盛的需求而言，空域资源又是有限的，这就涉及到如何分配和使用空域的问题。最近几年国家相继出台了一系列关于通用航空的政策，“我们的主要工作就是从制定发展政策、发展规划、行业服务、资金扶持等多方面着手，积极改善通用航空的发展环境，提升通用航空的服务能力。
随着通用航空产业的快速发展，其所活动的空域也将成为与土地一样炙手可热的新型资源，而相对于通用航空活动日趋旺盛的需求而言，空域资源又是有限的，这就涉及到如何分配和使用空域的问题。
如果说十年前富豪阶层的身份标志是奔驰宝马，现在则是要看是否拥有“私人飞机”了。对于上海商人李林海来说，私人飞机在给他挣得面子的同时，最大的好处就是给他带来了时间和空间的解放。他可以驾驶自己的飞机飞赴国内外的某个地方参加商业洽谈、商务接待、朋友聚会或是休闲旅游，不必再受制于民航的机位和航班时刻。
在中国，像李林海这样取得私人飞机驾照的已有1600人，根据民航局的统计，中国目前共有私人飞机991架。如果加上没有进入统计之列的“黑机”和“黑飞者”，这个数量就更大。
但是买飞机容易，开飞机难。考取私人飞行驾照与汽车驾照一样，需要理论考试和实际培训，要累计飞行几十个小时才可参加考试，并且按照规定，在取得私人飞行驾照之后，每年还需要超过20小时的恢复性飞行训练才能通过年检。因而私人飞机拥有者们有旺盛的飞行需求，但飞行前繁琐的报批手续又常常让他们望而却步，导致“黑飞”现象频发。
私人飞行属于通用航空飞行的范畴。在我国，通用航空是相对于公共航空运输而言的，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，除前文所述私人目的的飞行外，还包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。
近年来，我国通用航空发展非常迅速，飞行总量年均增长达10%以上。其行业规模、应用领域和飞行种类在日益扩增，人们对通用航空的飞行需求也日趋旺盛。
有这样一组数据可以说明通用航空的发展现状：截至2009年底，中国民航全行业共有通用航空飞机和直升机817架；颁证通用航空机场71个，在册通用航空临时起降点329个，飞行员3000余人，年飞行时间约28万小时，提供就业岗位8000余个，年产值17.9亿元人民币。
随着经济的快速发展，有关部门预计，今后十年间，我国通用航空飞行总量年均增长将达到15%以上，通用航空产业将拉动万亿元需求、千万人就业的大市场，成为我国新的经济增长点。
而随着通用航空产业的快速发展，其所活动的空域也将成为与土地一样炙手可热的新型资源。相对于通用航空活动需求的旺盛而言，空域资源又是有限的，这就涉及到如何分配和使用空域的问题。
2010年10月国务院、中央军委发布《低空空域管理改革意见》（简称《意见》），规定低空空域原则是指真高1000米以下的空域。不过这个高度并不是绝对的，不同地区可以根据各自的特点和实际需要具体划设，但要经过报批才可以执行。此外，《意见》还提出，接下来民航局将会与空军研究论证在现行航路内、高度4000米（含）以下，按监视空域管理办法为通用航空飞行提供空中交通服务。
《意见》不仅就低空空域的划设、分配和管理问题提出了相应的思路，而且还明确将通过5至10年的全面建设和深化改革充分开发和有效利用低空空域资源。并提出，鼓励地方政府和社会力量在现行空管能力覆盖不到的地区，投资建设航空服务站，纳入空管行业管理体系。通用航空用户根据飞行需要，就近在航空服务站获取服务。
有人从新规定中嗅出了新气息，有专家表示，该《意见》的出台意味着低空空域管理改革拉开序幕，是我国低空正在逐步开放的信号。通用航空将在更加宽松的政策环境下发展得更为顺畅。
“通用航空是草根经济，钱多的人可以自己买私人飞机，钱少的人则可以参加通用航空飞行活动，每个人都有参与的机会。在未来，低空不再陌生，通用航空飞行将成为一种普遍的生活方式。”陕西西北通用航空协会秘书长、西安阎良国家航空高科技产业基地宝鸡飞行培训员管理办主任董永胜告诉记者。
在有关部门酝酿规范和扶持低空产业的同时，一些民营资本已经提前嗅到了商机，开始涉足通用航空领域，近期各类通航企业的注册申请量有所增加即是一个明证。
与此同时，一些通用航空企业也在加快脚步拓展经营范围、“圈”定各自的一片“天”，一场围绕低空空域展开的“圈空运动”已经开始。
通航企业“圈空”忙 据中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）运输司通航处副处长靳军号介绍，1996年受理的通用航空公司注册申请有26家，累计至2010年底已达110家。从2011年开始，将以每年15-20家的速度递增。
尽管这几个数字本身并不大，但在几年前是不可想象的。
“要注册一家通用航空企业，首先要向民航管理部门提出筹建通用航空企业申请，在筹建工作完毕后，申请人还要向民航管理部门申请通用航空企业经营许可证，持经营许可证才可以到当地有关工商部门领取工商营业执照。至于通用航空企业的经营范围，民航规章制度规定得很明确。”负责通用航空公司许可和登记管理工作的东北民航管理局通航处处长许天牧向记者介绍说。
要想获得低空经营权，成立通用航空企业只是第一步，要想获得更大的发展，通用机场的建立至关重要，因为这直接关乎机场上方对应的空域范围的划设和使用问题。
根据我国《民用航空使用空域办法》的有关规定，对于供中低空管制空域（即通用航空的主要活动区域）航空器使用的机场，其机场管制地带（即从地球表面向上延伸到规定上限的管制空域）的水平边界，是以机场管制地带基准点为圆心、以10千米为半径的圆。有特殊需要的也可以适当放宽。
“这就是机场的‘本场空域’问题，它相当于自家的自留地，机场可以在上方对应的空域举办飞行活动。当然，‘本场空域’并不是一个法律用语，只是一个业内的习惯说法，规范一点说是机场飞行空域。”董永胜告诉记者。
他举了一个例子，军方为陕西蒲城的内府机场批了半径20公里、高达2000米的机场飞行空域，内府机场在此空域内可以进行试飞、飞行培训、跳伞训练、航空俱乐部、航空博览等经营活动。
记者了解到，要建一个通用机场，第一步是把机场申请计划报空军司令部作战部门和民航部门，经同意后，需要地级市以上的政府部门给空军发文件，到拟建地址去选址；第二步，由地方政府立项、规划、批准用地，同时，申请单位要向民航部门申报初步设计、可行性报告、建设规模等。机场建成后，由民航部门进行行业验收，颁发民用机场许可证。
通用机场建好之后，为举办各种飞行活动，需要到空军航管部门申请机场飞行空域范围，该部门根据机场的业务需要，按照空域的有关管理规定审定空域范围。
据悉，飞机在机场飞行空域内可以自由飞行，但飞行前要向空军航管部门报告计划。但出了机场飞行空域，要向民航或者空军航管部门申报，不过这要取决于飞行的空域和范围，更多的情况可能是向空军航管部门申报。
空军航管部门对机场飞行空域飞行活动的审批有两个方面——飞行计划和飞行任务。“比如机场常年举办飞行培训，机场就要事先报批这一年的培训计划；至于每天有哪些具体的飞行任务和活动，则需要提前一天向空军航管部门报告。”董永胜说。
机场飞行空域只是在特定期限、特定经营业务之下准许机场使用，没有排他性，即机场可以使用，别人也可以使用。“但别人在机场飞行空域通过时要事先与机场协调。如果需要在该机场降落停留，机场可以向其收取相应使用费。负责该机场飞行管制的部门为机场飞行空域的飞行活动提供保障和运营服务。”董永胜进一步解释说。
这样一来，拥有通用机场，就意味着拥有了抢占通航产业的核心资源。如今，围绕通用航空机场建设而进行的圈空运动已悄然展开。
董永胜告诉记者，蒲城内府机场和宝鸡机场都已投入使用，依托这两个机场构建陕西旅游网络的工作正在进行中，在壶口、延安、韩城、司马迁故居、合阳湿地、华山、陕西大秦岭、太白山、法门寺等旅游景点周边，规划了机场和临时起降点，陕西航空旅游观光网络雏形初现。
不过，在北京精功通用航空公司总工程师潘继纯看来，这种只在本场空域内进行的单一飞行活动是一种画地为牢的空中游乐场模式，这只是通用航空发展的一个浅层面。他认为，通用航空产业发展更重要的是实现不限制距离的点对点的航线飞行，而这就要有相对应的通用机场。
“所以说，发展通用航空的关键是机场建设。当机场布点越来越多，就可以形成通用航空的飞行网络，这样才能真正实现低空空域的有效使用。”潘继纯告诉记者。
潘继纯的构想已经有人在筹划实施了，比如，上海正阳投资集团董事长邹建明计划利用8年时间投资100亿人民币，筹建100个通航机场；黑龙江的东北亚能源交通集团计划10年收购96个陆地机场，开发300个水域机场，目前相关立项工作正在进行。
记者了解到，通用航空市场的繁荣，除了能给通用航空飞机制造商带来直接收益外，对相关产业也有极大的推动作用，包括基础设施建设、航空器制造、人员培训和后续的飞机维护等在内的相关产业链都将受益。
比如，一架通用航空飞机要出行，首先要考虑的是获得航行和气象信息，还要考虑到哪里去停靠、加油和检修等诸多事项，通用航空服务站就是提供这些服务的机构。
但由于我国的通用航空目前仍处于起步阶段，基础还很薄弱，诸如通用航空固定基地运营机构、航空服务站等国外已发展比较成熟的通用航空运营保障单位目前在我国基本上还处于空白。
夹缝中求生存 尽管我国通用航空产业发展迅速，但与发达国家相比仍显滞后，尤其是在各地兴起“圈空”热的同时，低空空域的管理成为关注的焦点。
“空域划分不够合理，管理体制不够科学，运行机制不够顺畅，法规制度不够健全，手段建设不够配套，安全责任不够明晰，服务保障不够完善，与通用航空用户和公众期望还有较大差距”，《意见》中用这样的表述说明了低空空域管理目前存在的问题。
根据我国目前的空管体制，空域管理是在国家空中交通管制委员会统一领导下，航路之内由民航提供管制指挥，航路之外由空军负责管制指挥。低空的管理也是如此。
据一位不愿透露姓名的业内人士介绍，我国的空中管理是从苏联学来的防御型管理体系，由军方来主导，层层分解空中管理任务。各区将自己的空中管理区域，分出一部分“借”给民用航空使用，民航所使用的空域只占20%。但总体的管理权限在军方。
北京精功通用航空公司业务经理吴京炜也表示：“中国的空防体系学自苏联，而民航管理体系则借鉴了美国的模式，这两种模式可能会产生冲突，明显的后果可能至少要在5 到10年以后才能看出来。”
对此，记者致电国家民航局空管局有关部门，负责调度的一位工作人员谈了一些个人的看法：“民航局是行政机关，目前仅凭一己之力无法有效建立起一个系统的管理体系和运营机制。我们近期在部分地区进行了低空管理改革试点，但受到现行法律法规的限制，试点的范围比较小，符合条件的飞行主体也有限。至于成功的做法，我还没有听到比较正式的消息。”
许天牧也表示，在通用航空发展的过程中，民航部门应担负主要责任，但是发展通用航空是全社会的责任，不只是民航局的义务，也是全社会的义务，民航所能做的是有限的，还需要地方政府及各相关部门的通力协作。
“从制定通用航空政策的角度，我们当然希望空域能够更大程度地放开。但我们也理解军方的顾虑，国家的防空责任是由空军承担的，其压力也很大。现在《意见》根据通用航空发展的巨大需求对低空空域作了明确的划分，这本身就是一大进步。”靳军号对记者说。
最近几年国家相继出台了一系列关于通用航空的政策，“我们的主要工作就是从制定发展政策、发展规划、行业服务、资金扶持等多方面着手，积极改善通用航空的发展环境，提升通用航空的服务能力。”据靳军号透露，通用航空小型机场的建设标准问题、通用航空安全指标的事故标准以及管制监督报告的修订是下一步民航局关注的重点。民航局已经与十几个省、市、自治区签订了发展民航产业的框架协议，并把通用航空的内容纳入其中。
靳军号强调，国际上有很多管理模式可以借鉴，但不能完全照搬。“比如，美国与中国的情况是不能比的，美国军事活动不是在本土空域进行，它在本土之外有很多军事训练基地，所以不会影响到民用航空对空域的使用。中国有自己的实际情况，本土空域民航和军方都在使用，所以要根据我国的实际情况制定科学合理的通用航空政策。”
有人认为，我国的通用航空落后于国外的主要原因，除了经济因素之外，还包括我们过去一直执行的严格的空域管制制度。如何协调军民航空管制部门，是通用航空产业能否顺利发展的关键。
具体到通用航空的相关审批及收费问题，民间有种说法是“空军的事难办”，对此，董永胜说：“很多人对空军存在误解，其实不是空军的事难办，而是由于军方及民航管理部门与通用航空单位及个人之间尚未建立高效可靠的信息传输渠道，信息不对称、不公开。站在通用航空企业的角度，希望有明确的收费标准和依据，希望有一套透明的管理机制。”
管理机制固然重要，但是，更重要的是如何保证机制的健康有效运行。正如中国并不缺少土地管理机制，国土资源领域却依然腐败高发。一边是高涨的市场需求，一边是严格的管控体制，通用航空在夹缝中求生存，政策法规的制定是低空管理改革的关键所在，建立科学的低空管理体系和制定相应的法律法规，是保障低空管理改革顺利发展的必要前提。
“低空领域的法律制度建设是一项系统工程。《航空法》建议稿已提交过，《通用航空飞行管理规定》也在修改中。我认为，在此之前，地方政府可以先行一步，搞好通用航空的基础建设、服务体系和人才培训等，为通用航空的发展做好铺垫。”北京航空航天大学法学院院长龙卫球告诉记者。
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