铁路机场腐败案背后 采购监管须引进第三方
2011-02-19 《中国经营报》 屈丽丽就是在铁道部与GE签署合作协议，即要实现中国百余年来历史性的第一次技术输出的时候，2月14日，铁道部党组书记、部长刘志军因涉嫌严重违纪被免去部长职务，同时接受双规调查。而根据媒体的调查报道，刘志军涉案可能与近年铁道部门的大规模采购有关。据披露，中国高铁近3年的庞大投资计划涉及9000亿元人民币，在政府拉动经济的4万亿元投资计划中，铁路系统更是占去了相当的份额。
同一天，国家审计署通报了对山西、内蒙古等10个省区市涉及数百亿元投资的机场建设情况的审计调查，在被重点调查的31个机场中，查出23个机场项目违反招投标程序，涉及金额19.38亿元。
无论是刘志军案，还是机场腐败案，一方面是数百亿乃至数千亿元资金的使用权利，另一方面则是在政府采购领域缺乏有效监管。
采购环节现场监管空白严重 “仔细分析，两大事件均指向了政府采购的法律环境问题。”北京市辽海律师事务所高级律师、中国经济体制改革研究会首席法律顾问谷辽海告诉《中国经营报》记者，尽管2003年1月1日《政府采购法》已经正式实施，但我们国内所有的机场建设项目，都不属于现行政府采购法的管辖范围。“这意味着现行《政府采购法》的许多规则还不能对机场建设所需要的货物、工程和服务的项目具有强制的约束效力。例如：统一的信息披露制度、独立统一的监督机制、统一救济途径等方面的内容，均不能适用于机场建设项目。”
机场建设项目虽不属于我国现行《政府采购法》管辖，但却受到《招标投标法》的约束。按照这部采购法，所有机场建设项目，如果是全部或部分使用纳税人税款的，都必须通过招标程序获取。但在审计署的审计中，没有通过公开招标的采购程序所涉及的金额达19.38亿元。
问题的根源在于我国《招标投标法》缺乏统一的信息披露渠道、独立的监督机制和有效的供应商权利救济机制。“规范、透明、广泛的信息披露，能够保证所有合格供应商均有平等的竞争机会，参与公平竞争的供应商越多，采购部门腐败的概率和空间就越小，最终成交的采购价格也就越接近市场成本，所获取的货物、工程和服务，也就物有所值。”谷辽海告诉记者，“在我经手一些机场政府采购案件中，信息公开的渠道却非常有限，有些甚至刊登在很少有人关注的小报的不显眼的位置，很大程度上影响了更多供应商的参与。”
应该说，供应商的广泛参与有助于对腐败的监督。在国外，投标供应商被誉为采购过程中最好的“警察”，从项目招标采购开始直至中标结束，采购过程中的任何一个环节、任何一道程序，一旦出现违法现象，“警察”都可以随时进行现场监督，事后也可以通过权利救济对问题项目进行中止。“这是我国《招标投标法》的另一大漏洞，即缺乏为供应商提供权利保障的有效机制，因此招标采购过程中的黑幕往往要隐藏很久。即使等到审计部门揭露，已经浪费了大量的政府资源，甚至已经出现了质量问题引发的事故。”
同时，目前我国对机场建设享有监督权的部门分别有发改委、规划、城建、民航等政府职能部门，招标采购项目的立项、许可等方面事项都需要经过相关部门，而具体的采购环节和过程却并没有政府专业部门来控制和监督，通常是全部交付给社会中介机构代理。
这样的后果往往为采购人与招标公司以及投标供应商之间串通勾兑提供了充足的机会，许多合格供应商虽然积极参与了，但如果不懂得通行的潜规则，不知道与这些利益群体进行共谋，则必然就会被莫明其妙地淘汰出局。
而《招标投标法》存在另一大缺陷是，对招标采购合同签署后的情况，并不受现行的《招标投标法》的监管。这样一来，许多中标供应商与采购部门串通勾兑，增添或更换项目材料或服务，变更原先招标合同的内容，以获取纳税人的更多税款，在相关利益群体中共同瓜分的现象屡见不鲜。如审计报告称，大庆萨尔图机场飞行区场道工程招标违规签订的施工合同比中标价（1.26亿元）高出一倍多，项目招投标和投资控制流于形式。
亟须引入第三方独立监督机制 谷辽海对国外的政府采购制度研究多年，他告诉记者，凡是法律制度比较健全的国家和地区，铁道部门所属公司和政府机关均属于政府采购法管辖范畴。“但中国的铁路系统却似乎游离于政府采购法的管辖之外。”
在财政部每年公布的使用财政资金的政府采购报告中，谷辽海发现，“2010年数据目前还没有公布。根据财政部网站消息，2009年全国政府采购规模为7413.2亿元，但这显然并没有把铁道系统的政府采购计算进去。因为从2008年底到2010年，铁路投资就占了4万亿元投资中的近一半，高达2万亿元。”据此，谷辽海认为财政部一直未将对铁道系统的政府采购纳入监督范围。
谷辽海认为，根据铁道部近年公布的《铁路投资条例》，铁路系统的投资、采购缺少独立第三方的独立监管。“铁路系统有自己的公检法部门，即使发生供应商的权利救济案件，也大都在铁道系统内部消化，这直接导致了铁道系统在政府采购领域一手遮天的现状。”
而在很多国家一般设立对政府采购监管的独立第三方。在美国，美国政府责任署（美国审计署的前身）隶属于美国国会，对政府采购争议具有独立的处理权力；而在德国，联邦卡特尔局专门设有3个政府采购厅，专门独立处理政府采购争议。这些独立的准司法机构，对政府采购监管具有举足轻重的作用。
加拿大律师辜勤华告诉记者：“在加拿大，政府官员是不能介入政府采购的决策层面的。比如加拿大政府在支持中国三峡项目中，提供3000万加币的援助，附加条件是用于项目前期可行性研究的咨询项目发包须请加拿大的咨询公司来完成。尽管如此，负责此项目的政府官员对选择哪家咨询公司都无权参与的。”
曾参与铁路系统审计的审计署官员则告诉记者，“国家审计署在铁道部有一个常驻的审计局，每年会抽检一部分做例行审计，但通常不会直接涉及到部长层面。”
目前，中国的铁路系统是采购、运营、监管集于一身，显然，如果不能建立有效监管机制，推动公开招标采购程序的有效执行，违纪与腐败现象就很难杜绝。
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