高额航空税动了谁的“奶酪”？
2011-08-23 《中国民航报》 王剑/编译[摘要] 在各国政府眼中，航空税无所不在，他们对航空公司的收益、资产、燃油、各种器材设备等纷纷征税。国际航协首席经济学家布莱恩·皮尔斯同样指出，不少人对航空税的认识存在误区，他们认为，因为国际客票销售通常免征增值税或销售税，国际航班的航空燃油也是免征消费税的，因此航空业税赋较轻。
在各国政府眼中，航空税无所不在，他们对航空公司的收益、资产、燃油、各种器材设备等纷纷征税。近期，以发展援助、气候变化和旅游发展等社会和经济的名义进行征税的新闻，频繁见诸报端，成为各报的头条。
从政府的角度看，征收机票销售税如同“探囊取物”一般。其征收机制早已完善，航空公司会将税款源源不断地送进国库，而政府则坐享其成。然而，这种观点太过于浅显。从短期来看，税收的确充实了国库，但从长期来看，增加税收对经济造成的潜在影响远不是税款可以衡量的。那么，高额航空税究竟造成了什么影响？又动了谁的“奶酪”呢？
高额航空税弄巧成拙
今年有两个欧洲国家开始征收新的航空税。自2011年1月1日起，德国政府开始向在该国境内起飞的所有航班征收新的机票税。邻国奥地利迫于压力也从4月份开始征收航空税。德国的税率因航程长短而不同，短程航班为11.6美元（约合8欧元），中程航班为36.2美元（约合25欧元），远程航班为65.2美元（约合45欧元）。相比之下，奥地利中远程航班的税率要稍低一些。两国政府决定维持现有税率直到2014年年底，届时将对其进行重新审议。
在航空税对航空公司造成影响的最终统计数据还未出炉之时，德国航空公司协会常务董事迈克尔·恩格尔对此已有定论。他强调说：“德国航空税已经对国内的航空需求造成了负面影响。我们预计每年将因此流失500万名乘客——约为市场总量的2%-3%。对国家预算而言，航空税最终将成为一个‘零和’游戏。德国联邦财政航空税的收入每年为14.5亿美元（约合10亿欧元），而因此造成的失业等将导致地方和区域政府所征收的营业税下降，社会负担费用则会上升。”
有的航空公司已经开始削减在德国的运力，还有一些航空公司计划将航线运营调整到临近国家。德国说服了奥地利一起实施这一缺乏远见的征税行为，而其他的邻国要么拒绝征收航空税，要么征收的税率要低得多。在法国，经济舱乘客选乘欧盟境内的航班仅需交税1.45美元（约1欧元），而跨欧盟的航线要交5.79美元（约4欧元），因此居住在西德的家庭越境去法国乘机就很划算。相比之下，丹麦在发现航空税对经济的负面影响以后取消了该税种，汉堡的乘客则可以考虑去该国乘机。
荷兰则是将航空税弄巧成拙的典型。该国政府于2008年7月开始征收机票销售税，但在不到一年的时间内就取消了，因为荷兰的乘客用他们的双脚和汽车进行了“投票”，越来越多的旅客从比利时和德国的机场（当时德国尚未开征航空税）出行。荷兰征收航空税，旨在增加4.55亿美元的收入，但国际机场协会欧洲分会的报告显示，它造成的经济损失却高达17.5亿美元，阿姆斯特丹史基浦机场仅在2008年下半年就流失了140万名乘客。
航空税上调之势愈演愈烈
在英国，政府并未从他国吸取经验教训。德国、印度和奥地利等国家在征收航空税时，宣称税收是单纯地为政府服务的财政手段，但航空税长期以来都被认为是环保主义者的软目标。在过去，包括英国在内的一些国家起征航空税时就是以支持环境保护为幌子的，尽管这些税款实际上是直接进入了中央政府基金。英国政府目前仍在宣称，之所以不断增加远程航班的航空旅客税，是因为它能够增加公共财政，帮助政府实现环境保护的目标。
目前，英国的机票税已经高居全球榜首。它自1994年就开始征收的航空旅客税（APD）一直在逐步提高（迄今为止已经增长了26倍），如今的税率为短程航班18.01美元（约11英镑），而远程航班根据目的地的不同，最高税收可达139.23美元（约85英镑）。商务舱和头等舱乘客更是要付双倍税款。当然，无法与德国的乘客相比，英国乘客越境去税率较低的邻国乘机并不是一种可行的方式。
英国政府在2011年3月的财政预算中决定暂时不再提高航空旅客税。希望用“以航班为单位”的征税方式来取代现行的“以旅客为单位”的征税方式的议案也遭到驳回。维珍大西洋航空公司首席商务官朱莉·萨瑟恩说：“我们很高兴英国政府听从了航空业和公众的意见，今年没有进一步提高航空税。而政府最终没有采纳以‘航班为单位’进行征税也在意料之中，那样会不利于英国发挥旅客中转地的作用。另外，他们作出的环境评估并不完善，禁不起国际法的考验。”
然而，萨瑟恩进一步指出，目前财政大臣的这一举措受到了公众的欢迎，但英国的航空税在欧洲和所有G20国家中仍是最高的，而且航空旅客税的收入预计在未来4年中还将增长16.4亿美元（10亿英镑）。
事实上，并非只有欧洲的发达国家在不断提高航空税。印度已经将机票销售税上调，该措施也对印度的民用航空业产生了消极影响。尽管有人声称该税收违反了国际民航组织的政策，但印度财政部仍对国内和国际所有航班上的所有舱位征收航空税。而在此之前，只有国际航班的商务舱和头等舱才需要缴纳销售税。目前，对该税种的上限也有明确规定，但是印度财政部正努力取消该限制，企图进一步增加税收。
降低税费，长路漫漫
代表航空公司利益的一些国际组织明确反对全球范围内航空税费的不合理增长。他们认为，尽管在降低机场收费和空中导航费用等方面已经取得了很大的进展，但如果某国政府决定征收新的航空税，之前的一切努力都将前功尽弃。
国际航空运输协会政府和行业事务主管杰夫·普尔表示，目前主要的问题是拥有征税权的各国财政部在很多时候都没能站在全局的高度看问题。他说：“我们一直与牛津经济学院密切合作，致力于研究航空业产生的巨大收益。我们只有拿到确凿的数据证明航空税在增加财政收入的同时，对经济的其他领域会产生不利影响，才能将此信息传达给各国财政部。”
他说：“向航空业征税，短期内确实可以将大把钞票收入囊中，但这扼杀了对经济发展最有利的刺激因素，就像杀鸡取卵一样。”
国际航协首席经济学家布莱恩·皮尔斯同样指出，不少人对航空税的认识存在误区，他们认为，因为国际客票销售通常免征增值税或销售税，国际航班的航空燃油也是免征消费税的，因此航空业税赋较轻。皮尔斯对此反驳说：“航空业还要为极为庞大的基础设施建设埋单，而公路、铁路和水路运输都经常获得巨额政府补贴。事实上，航空业已经作出了应有的付出。”
目前，有的国家已经意识到降低航空税可以促进经济的增长。今年3月，饱受财政赤字之苦的爱尔兰政府为了促进旅游业的发展，将航空税降低了70%，即每名旅客只征收4.35美元（约3欧元）。爱尔兰财政部长勒尼汗说：“航空税被认为是造成游客数量下降的重要因素，因此取消该税种的呼声很高。在经过深入研究后，我们决定实施单一的税率。”
（王剑编译自《国际航空公司》2011年6月）
延伸
高额航空税制约旅游业发展
英国等国家对从本国境内出发的旅客征收高额航空税，这在很大程度上制约了一些地区旅游相关产业的发展。我们都知道，虽然商务旅客可以将附加或增长的航空税列入增加的商业成本，但休闲旅客却不能如此。因此，这部分客源最容易由于税费的增加而改变行程。
包括塞舌尔、南非、肯尼亚、澳大利亚和新西兰等国家以及加勒比海地区的部分国家对航空税率因航程远而大幅增加深表担忧。他们的旅游收入已经饱受经济衰退之苦，如今又生怕欧洲远程航空税的不断增加使刚刚回暖的旅游业再受重创。
南非旅游部长马蒂纳斯·范斯卡尔奎克说：“航空税对远程飞行的影响远远超过短程飞行，或者更具体地说，部分税种未能公平对待一些远程目的地。这导致远程目的地的航空税会比短程目的地高出一个数量级。”他指出，有业内人士预计这些航线上的飞行成本将会因此增加3%-5%。他还说：“这将会对远程目的地的乘客数量、旅客量和下游产业的旅游收入产生消极影响。”
加勒比海地区的国家对英国绑定航空旅客税颇有微词，因为英国对前往加勒比海地区的旅客征收最高等级的税率。具体来说，英国对飞行时间为9小时的加勒比海地区的乘客征收的税率与飞行时间为20小时的新西兰的乘客征收的税率是一样的，甚至比需要12小时飞行的洛杉矶航线的税率还要高。
英国政府也在商议解决这种反常情况的办法。维珍大西洋航空的萨瑟恩说：“我们希望和政府就此问题展开磋商。然而目前，我们看到的改革议案都没有涉及到减轻加勒比海地区的税率问题。根据财政部的建议，该地区仍然会执行和夏威夷、悉尼一样的最远目的地的税率。”
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