欧盟强征碳税掀波澜 国际气候变化博弈升温
2012-02-07 《金融时报》 记者莫莉德班气候大会的硝烟刚刚消散，欧盟强征航空碳税引发的新一轮较量又接踵而来。根据欧盟航空碳税政策，欧盟从今年1月1日对所有到、离欧盟机场的航班征收航空碳税。尽管这一政策已经明确遭到美国、俄罗斯、巴西、印度、日本等国的齐声反对，但欧盟至今却并不为之所动。近日中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）向各航空公司发出指令，未经政府有关部门批准，禁止中国境内各运输航空公司参与欧盟排放交易体系，禁止各运输航空公司以此为由提高运价或增加收费项目。
“欧盟作出这种决定，有其历史渊源和战略考虑。在应对气候变化方面，欧盟历来以先行者和开创者的形象自居。”2月6日接受本报记者采访的中国国际经济交流中心副研究员张焕波表示，“所以现在欧盟在全球率先推出航空碳税并不是一件令人吃惊的事”。而同日接受本报记者采访的商务部国际贸易经济合作研究院副研究员姚铃则认为，中国民用航空局发出的上述禁令，主要是为了保护中国航空业的整体利益。“在中国和欧盟国际层面没有达成统一协议的情况下，中国需要统一口径。”她说，否则不仅容易损害中国各大航空公司以及中国航空业的利益，还将造成日后中国在国际谈判中处于被动地位。
事实上，欧盟酝酿航空碳税已久。在2005年欧盟推出了欧盟碳排放交易体系（ETS），并在2008年将国际航空领域纳入ETS之中。2009年欧盟公布了征收碳税的航空公司名单，共有2000多家航空公司，其中包括中国33家航空公司。按照欧盟法规，2012年1月1日起，所有到、离欧盟机场的航空公司若碳排放量超出上限，ETS将强制污染者购买排放许可。具体来说，欧盟单方面规定的航空公司免费排放额度为其原排放量的85%，任何出入欧盟的国际航班都必须缴纳15%的航空碳税，违规者每排放1吨二氧化碳缴纳100欧元约合130美元的罚款，若继续违规，则禁止在欧盟境内飞行。
“欧盟强征航空碳税存在许多不合理的地方”，张焕波表示，首先，对于这项涉及全球各国利益的问题，欧盟事先没有与别国进行协商，却通过单方面立法进行规制，这是非常不合理的；第二，欧盟此举违背了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》中关于发达国家和发展中国家“共同但有区别的责任”的原则；第三，欧盟征收这笔税收费用的用途值得质疑。“客观地说，很多发展中国家和不发达国家受全球气候变化的影响是最大的。”他说，如果欧盟拿这笔钱用于发展中国家，用于应对全球气候变化，这或许是可以探讨的。但如果纳入欧盟自己的“腰包”，这就非常不合理了。
对于欧盟推出的航空碳税，发达国家和发展中国家众多航空公司都给予了反对。有专家表示，在全球经济疲弱不振的情况下，当前并不是推行航空碳税的好时点。数据显示，航空飞机排放的二氧化碳仅仅占到人类二氧化碳排放总量的3%，但飞机是速度最快且最高效交通工具。波音公司抱怨说，欧盟实施这项法律来得太快且标准太高。波音的新闻发言人表示，飞机制造商要想改进飞机的设计，令其更为节能减排，至少需要对飞机设计图进行多处修改，而每个改动之处至少需要数年的时间才能完成。还有市场人士表示，使用生物燃料的喷气式飞机，或许是欧盟的这项规定之下的理想式飞机。因为只有这样才能大幅削减飞机的污染物排放。然而，这种飞机刚刚在去年获得认可，不大可能在短短数年内就大面积使用。
“目前来看，欧盟这个举措的主要着眼点还不在于经济利益。”张焕波表示，毕竟他们对本国的航空公司也征收此税。但是由此带来的示范作用和战略意义却很大，这一则表明了欧盟在应对气候变化方面的决心和努力，另一方面欧盟在应对气候变化的技术方面和机制方面的探索都较为领先，通过这项法律它们将继续掌控先发优势。“从经济利益的角度考虑，欧盟这个法律对中国航空业的负面影响相对有限。”姚铃表示，根据欧盟公布的数据，从2012年到2020年，这项规定给中国航空业增加的成本将不会超过180亿美元。但是从长期的国际气候谈判博弈的角度看，这个举措却意味更多。“在国际社会还没达成共识形成定论之前，欧盟此举更多的是希望先发制人和抢夺话语权。”姚铃如是说。
针对欧盟这项法律，超过20多个国家表示反对，认为此举违反了国际法。分析师表示，按照欧盟这项新规，每位从美国纽约至英国伦敦的旅客将不得不额外支付3至6美元的成本，奥巴马政府不可能对此熟视无睹。路透新闻社表示，处在美国决策者讨论中的一个对策就是，美国将采取反制措施，对任何经过美国机场的欧洲航空公司征收税费。法新社日前也援引消息表示，印度、俄罗斯以及其他多国本月将在俄罗斯召开会议，决定是否对欧盟航空碳税进行反击。“如果印度、俄罗斯和美国都决定对欧盟过境飞机征收税费的话，”有经济学家表示，“一场大规模的贸易争端或将难以避免，欧洲航空业无疑也会遭受重创，而全球航空业也将因此受到牵连。”
“我认为欧盟真要实施这项法律将非常困难。”张焕波表示，从中国应对的角度看，一方面应当尽快加强各行各业，尤其是航空等污染大的行业的碳税研究；另一方面中国需要与包括欧盟在内的其他国家就此进行多边谈判。姚铃也认为，欧盟这项法律的前景不容乐观。如果欧盟单方面强硬执行，可能会设定一些“缓冲器”。不过这个缓冲器究竟会是什么标准，目前各国都还没有亮出自己的“底牌”，这个问题的解决可能还需依赖国际谈判协商。
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