【中国民航60年】中国民航法规体系发展情况

帅哥

2009-09-27 新加坡开锐管理咨询公司民航研究中心 孟昌波整理 　新中国成立以来，民航法规体系逐步完善，特别是是改革开放以来，民航法规体系建设得到了长足的发展， 　　根据法律的效力等级，从纵向层次上对民航法规体系可分为法律、行政法规、民航部门规章及国际条约。法律是由全国人大及其常委会制定的规定，其效力高于其它法规和规章。目前我国民航最主要的法律是1996年施行的《民用航空法》，它规定了我国民用航空的基本法律制度，是制定其他民航法规规章的基本依据。行政法规和行政法规性文件是指国务院根据宪法和法律制定或批准的规范民用航空活动的规定，现行有效的民航行政法规和行政法规性文件共有27个，比如：《飞行基本规则》、《民用航空器适航管理条例》、《民用航空安全保卫条例》等。民航部门规章是指国务院民用航空主管部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定发布的规定。它在民航法规体系中内容最广、数量最多，现行有效的共有118部，涉及民用航空活动的方方面面，是民航主管部门实施行业管理的重要依据。国际条约尽管并非国内法，但我国缔结或者参加的民航国际条约对于我国的民用航空活动仍有约束力，其效力甚至还要高于法律，如《国际民用航空公约》。 　　根据规范事项内容，从横向类别来看，可将民航法规体系分为行政程序规则，航空器，航空人员，空域、导航设施、空中交通规则和一般运行规则，民用航空企业合格审定及运输，学校、非航空人员及其他单位的合格审定及运行，民用机场建设和管理，委任代表规则，航空保险，综合调控规则，航空基金，航空运输规则，航空保安，科技和计量标准，航空器搜寻援救和事故调查等十五类。 　　改革开放前，受限于国民经济整体落后的现实情况，民用航空基础薄弱，发展缓慢，国家出台的法律法规极少。1980年2月12日，邓小平对当时的中国民用航空局负责人说：“民航局由国务院直接领导，这是一个重大的改革。民航一定要企业化，这个方针已经定了。” 1980年国务院、中央军委发布了《关于民航管理体制若干问题的决定》，规定自1980年3月15日起，民航局不再由空军代管，归属国务院；民航局是国家民航事业的行政机构，统一管理全国民航的机构、人员和业务，逐步实现企业化的管理。这就是民航史上著名的“军转民”，为民航的发展奠定了坚实基础。民航的法规体系也开始逐渐发展完善，在随后的几年内出台了一系列有关安全的行政法规。 　　1987年开始，民航总局按照政企分开、航空公司与机场分设的原则，在原民航成都管理局进行了以管理局、航空公司、机场三者分立为主要内容的改革试点。管理体制上的转变要求相应法律法规相应配套跟进。80年代末90年代初，民航加强了对适航标准的规范，如《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》等，对规范航空公司、机场的运营起到重要作用。 　　进入九十年代以来，民航法规开始走向系统化，1996年3月1日颁布实施的《中华人民共和国民用航空法》对民用航空器国籍、民用航空器权利、民用航空器适航管理、航空人员、民用机场、空中航行、公共航空运输企业、公共航空运输、通用航空、搜寻援救和事故调查、对地面第三人损害的赔偿责任、对外国民用航空器的特别规定、涉外关系的法律适用、法律责任等民航涉及的各方面问题都做了规定。《中华人民共和国民用航空法》作为民航系统的，为维护国家的领空主权和民用航空权利，保障民用航空活动安全和有秩序地进行，保护民用航空活动当事人各方的合法权益，促进民用航空事业的发展，提供了重要的依据。 　　此后，体系建设蓬勃发展，一方面通过规范计量标准，进一步提高飞行安全，另一方面不断鼓励科技创新，加速民航信息化建设。此外，随着环境的变化，民航局1997年1月出台了《关于修订和废止部分民用航空规章的决定》，对部分不适应民航发展的规章条款予以修订或废除，使民航法规体系时俱进，为民航的发展保驾护航。 　　进入21世纪以来，民航规章无论从数量，还是涉及范围，都相对之前有了较大发展。其中仅2005一年，颁布实施行民航规章就相当于90年代10年间80%的量。内容涉及方方面面，从飞行安全管理到服务质量监督，从政府行业管理到企业依法经营，从保证企业合法权益到维护旅客货主利益，把这些关系都纳入法制的轨道，逐渐建立起一套完整的民航法规体系，用法律法规引导、推进和保障民航的改革和发展。 　　纵观民航法规体系发展，民航法规体系始终坚持以保障安全为中心。民航法规体系建设过程中，将安全保障的法律法规作为体系建设的中心，无论是哪一个效力等级的规范性文件，就其数量和内容而言，安全管理内容都始终占主要地位。此外，前期行政法规占多数，并逐渐过渡到以民航规章为主，近十年来，行政法规占比仅为5%，相比较80年代94%的都为行政法规，临时的行政指导法规比例大大下降，反映出法律法规管理的常规化，成熟化。 　　未来，民航局将坚持科学发展观，不断完善民航法规体系：欧美民航发展水平较高，我们有必要吸收借鉴其法律法规的有益成分，为我所用。民用航空市场国际性强，国际民航组织颁布的大量公约、协定、标准，我们要逐步与之接轨，使我国航空公司在国际竞争中，能够与外国同行站在同等的平台上竞技较量；我国民航产业正处于成长期，发展速度较快，改革持续深入，安全管理理念、手段不断创新。法规体系建设必须做到与时俱进，紧跟行业发展的特点，做好立改废，及时推陈出新，不断丰富完善；在民航法规体系中与安全相关的技术法规占了较大比重，因此，民航法规体系体现出专业性和技术性强的特点。在飞标、适航管理等领域，就存在大量技术标准性质的规章。 图：各年份的不同类型的规章数量统计

附录：民航法律、行政法规及民航规章一览表（截至2009年7月1日）

1973	国务院、中央军委关于使用飞机进行人工降水问题的通知
1980	国务院、中央军委批转空军、国家劳动总局、民航总局关于改革民航义务工役制的请示的通知
1980	国务院、中央军委关于民航管理体制若干问题的决定
1981	国务院批转民航总局、公安部关于组建民航公安机构的请示报告
1982	国务院关于保障民用航空安全的通告
1982	国务院、中央军委关于重新颁发关于保护机场净空的规定的通知
1982	国务院、中央军委关于加强机场地面安全措施的通知
1984	国务院、中央军委关于使用飞机执行各项专业任务的规定
1984	国务院批转中国民用航空局关于成立民用机场管理委员会的请示的通知
1985	国务院关于开办民用航空运输企业审批权限的暂行规定
1985	国务院办公厅、中央军委办公厅印发《关于建设机场和合用机场审批程序的若干规定》的通知
1985	国务院、中央军委《关于军民合用机场使用管理的若干暂行规定》的通知
1985	运输类飞机适航标准
1986	国务院关于通用航空管理的暂行规定
1987	中华人民共和国民用航空器适航管理条例
1988	国务院关于加强民航安全工作的紧急通知
1988	国务院关于加强交通运输安全工作的决定
1989	民用航空运输不定期飞行管理暂行规定
1990	民用航空器适航指令规定
1990	单方经营中国大陆与台湾间民用航空运输补偿费的规定
1990	民用机场停车场建设和管理暂行规定
1990	中国民用航空通信导航雷达工作规则
1990	中国民用航空气象工作规则
1990	中国民用航空无线电管理规定
1990	外国民用航空运输不定期飞行管理细则
1991	民航特种车辆、地面专用设备生产许可证管理暂行规定
1991	关于航空运输服务方面罚款的暂行规定
1991	中国民用航空机场生产统计实施办法
1992	民用航空材料、零部件和机载设备技术标准规定
1992	中华人民共和国搜寻援救民用航空器规定
1993	国务院关于加强民用航空安全工作的通知
1993	中华人民共和国搜寻援救民用航空器规定
1993	民用航空器适航委任代表和委任单位代表的规定
1993	国务院批转中国民用航空局关于加强民用航空安全管理意见的通知
1993	湿租外国民用航空器从事商业运输的暂行规定
1993	全民所有制民航企业转换经营机制实施办法
1993	雇用外籍飞行人员从事公共航空运输飞行的暂行规定
1993	民用航空运输销售代理业管理规定
1993	民用机场运营管理暂行办法
1993	定期国际航空运输管理规定
1993	民用航空运输销售代理业管理规定
1995	中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定
1995	民用机场工程设计管理规定
1995	民用机场工程施工许可证管理规定
1995	民用机场工程建设监理规定
1995	中国民用航空总局规章制定程序规定
1996	制止民用航空运输市场不正当竞争行为规定
1996	中华人民共和国民用航空法
1996	中国民用航空旅客、行李国内运输规则
1996	中国民用航空货物国内运输规则
1996	中华人民共和国民用航空安全保卫条例

1996	中国民用航空内部审计工作规定
1996	中国民用航空计量管理规定
1996	中国民用航空部门计量检定规程管理办法
1996	中国民用航空仪表着陆系统Ⅱ类运行规定
1996	经营空中游览项目审批办法
1996	中国民用航空国内航线和航班经营管理规定
1997	民用航空器领航员、飞行机械员、飞行通信员合格审定规则
1997	关于修订和废止部分民用航空规章的决定
1997	民用航空企业规范化基础管理规定
1997	民用航空维修技术人员学校合格审定规定
1997	中国民用航空计量技术委任代表和委任单位代表规定
1997	民用航空科学技术成果鉴定办法
1997	中国民用航空总局科学技术奖励办法
1997	民用直升机海上平台运行规定
1997	中华人民共和国民用航空器权利登记条例
1997	中国民用航空旅客、行李国际运输规则
1997	民用机场和民用航空器内禁止吸烟的规定
1997	航空安全员管理规定
1998	中国民用航空快递业管理规定
1998	民用航空器国籍登记规定
1998	民用机场航空器活动区道路交通管理规则
1998	中国民用航空标准化管理规定
1998	中国民用航空空中交通管制岗位培训管理规则
1998	民用机场使用许可规定
1999	中国民用航空空中交通管制员执照管理规则
1999	民用航空产品和零部件合格审定规定
1999	中国民用航空安全检查规则
1999	中华人民共和国民用航空器权利登记条例实施办法
2000	中国民用航空空中交通管理规则
2000	民用运输机场应急救援规则
2000	民用航空器飞行事故调查规定
2000	中国民用航空货物国际运输规则
2000	民用航空飞行标准委任代表和委任单位代表管理规定
2000	民用机场不停航施工管理规定
2001	航空器机场运行最低标准的制定与实施规定
2001	运输类飞机适航标准
2001	中华人民共和国飞行基本规则
2001	中国民用航空空中交通管理规则
2001	中国民用航空人员医学标准和体检合格证管理规则
2001	民用航空物资设备招标投标管理规定
2002	民用航空航行情报人员岗位培训管理规定
2002	航空器型号和适航合格审定噪声规定
2002	涡轮发动机飞机燃油排泄和排气排出物规定
2002	中国民用航空总局关于修订《航空发动机适航标准》的决定
2002	外商投资民用航空业规定
2002	民用航空空中交通通信导航监视设备使用许可管理办法
2002	正常类旋翼航空器适航规定
2002	运输类旋翼航空器适航规定
2002	中国民用航空监察员规定
2003	民用航空器维修单位合格审定规定
2003	外国民用航空器飞行管理规则
2003	中国民用航空总局关于废止部分民用航空规章和规章性文件的决定
2003	通用航空飞行管制条例
2003	民用航空航行情报员执照管理规则
2003	民用航空器驾驶员、飞行教员和地面教员合格审定规则
2003	民用航空行政处罚实施办法
2003	中国民用航空总局关于修订《航空器机场运行最低标准的制定与实施规定》的决定
2004	一般运行和飞行规则
2004	民用航空使用空域办法
2004	平行跑道同时仪表运行管理规定
2004	中国民用航空总局关于修订〈中国民用航空旅客、行李国内运输规则〉的决定
2004	中国民用航空总局关于修订〈中国民用航空人员医学标准和体检合格证管理规则〉的决定
2004	中国民用航空危险品运输管理规定
2004	民用航空运输凭证印制管理规定
2004	非经营性通用航空登记管理规定
2004	民用机场建设管理规定
2005	外国公共航空运输承运人运行合格审定规则
2005	民用航空用化学产品适航规定
2005	正常类、实用类、特技类和通勤类飞机适航规定
2005	通用航空经营许可管理规定
2005	中国民用航空统计管理办法
2005	民用航空器驾驶员学校合格审定规则
2005	民用航空签派员执照管理规则
2005	中国民用航空总局关于修订《民用航空器驾驶员、飞行教员和地面教员合格审定规则》的决定
2005	公共航空运输企业经营许可规定
2005	《外商投资民用航空业规定》的补充规定
2005	民用航空财经信息采集办法
2005	民用航空安全信息管理规定
2005	中国民用航空监察员规定
2005	飞行训练中心合格审定规则
2005	大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则
2005	中国民用航空气象工作规则
2005	中国民用航空总局关于废止部分民用航空规章和规章性文件的决定
2005	国内投资民用航空业规定（试行）
2005	民用航空企业机场联合重组改制管理规定
2005	飞行模拟设备的鉴定和使用规则

2005	民用机场专用设备使用管理规定
2005	民用航空油料适航规定
2005	民用机场使用许可规定
2005	民用航空器维修单位合格审定规定
2005	民用航空器维修人员执照管理规则
2005	民用航空器维修培训机构合格审定规定
2006	小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则
2006	民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定
2006	民航行政机关行政赔偿办法
2006	民用航空气象探测环境管理办法
2006	维修和改装一般规则
2006	中国民用航空国内航线经营许可规定
2006	民用航空行政许可工作规则
2006	民航总局行政复议办法
2006	民用航空行政检查工作规则
2006	国内航空运输承运人赔偿责任限额规定
2006	外国航空运输企业常驻代表机构审批管理办法
2006	民用航空预先飞行计划管理办法
2006	外国航空运输企业不定期飞行经营许可细则
2006	民用航空空中交通管制员执照管理规则
2006	民用航空情报员执照管理规则
2006	民用机场航空器活动区道路交通安全管理规则
2006	民用航空气象人员执照管理规则
2006	中国民用航空总局关于修订<民用航空器驾驶员、飞行教员和地面教员合格审定规则>、 <大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则>的决定
2007	《外商投资民用航空业规定》的补充规定（二）
2007	通用航空经营许可管理规定
2007	民航专业工程质量监督管理规定
2007	民用航空器事故和飞行事故征候调查规定
2007	中国民用航空总局关于修订《民用航空安全信息管理规定》的决定
2007	载人自由气球适航规定
2007	航空器型号和适航合格审定噪声规定
2007	民用航空产品和零部件合格审定规定
2007	民用航空空中交通管理设备开放、运行管理规则
2007	民用航空电信人员执照管理规则
2007	一般运行和飞行规则
2007	航空安全员合格审定规则
2007	中国民用航空总局规章制定程序规定
2007	中国民用航空总局关于废止部分民用航空规章和规章性文件的决定
2007	国务院、中央军委关于修改〈中华人民共和国飞行基本规则〉的决定
2007	中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定
2007	一般运行和飞行规则
2007	关于修订《中国民用航空空中交通管理规则》的决定
2008	《外商投资民用航空业规定》的补充规定（三）
2008	民用机场运行安全管理规定
2008	国际航班载运人员信息预报实施办法
2008	外国航空运输企业航线经营许可规定
2008	公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则
2009	民用机场管理条例

　　参考文献： 　　1、民航局网站 　　2、民航局政策法规司：夯实安全发展的法制基础 　　3、开锐民航情报系统（CWR）