民航业反腐远未触底 更多灰色链条没有曝光

民航

2010-07-03 《中国经营报》 屈丽丽、张一君 　编者按：轰轰烈烈的民航反腐风暴赚足了公众的眼球，但对于混迹在民航业内的人士来讲，这一连串的动作仿佛还不足以让他们谈腐败色变。因为除了已经曝光的包机、航线寻租、航空时刻表申请等滋生反腐的链条以外，还有牵扯人数更多的灰色链条没有曝光，比如担保领域，比如代理权不透明转让。 　　民航反腐，或许才刚刚开始。

民航多条灰色产业链尚未曝光

　　“风波过后，一切还是老样子。”张明在听完记者的问题后脱口而出。 　　张明是一位在民航业混迹了10年的资深人士，记者询问他的第一个问题就是他对目前航空业管理人员频繁落马的事件有什么看法，会不会对他从事的行当产生影响。 　　张明的理由很充分，频繁的人员落马让公众的视线大都集中在这些落马人所反映的问题上，但事实上，民航业在监管方面的漏洞远不止此，日前已经被关注的航班时刻腐败黑洞、包机黑洞、航线寻租黑洞只是偌大黑洞中的一角，真正的民航灰色产业链还在持续活跃地运行。

腐败向下游环节延伸

　　张明说，和他一起在民航产业链上混饭吃的人对层出不穷的民航业腐败事件丝毫不觉得突兀，因为就是他本人，做生意的模式也是不可以暴露在阳光下的。 　　“这么说吧，我一直没有发现在民航业内有什么事情是透明的，不管最近媒体说的比较多的申请包机、取得航班时刻、申请航线这样的大事，还是取得代理权这样的小事，没有一个环节的办事程序是公开的，也没有一个公开的标准。”张明认为，尽管这种不透明的行业环境给了他这样的人很大的机会，但身处其中，也不是一件轻松的事。 　　张明举了个例子，谁都知道民航业内有很多家代理公司，每家代理公司都是依靠从各个航空公司那里取得销售佣金盈利。这一点本身无可厚非，大部分行业的销售渠道也都是如此，但关键是，航空业的销售佣金提成极其不透明，提成比例基本上视代理企业和航空销售部门工作人员的关系而定，这中间考验的就是代理企业的人脉关系和公关能力了。 　　更严重的是，由于一些航空公司的销售部门习惯于徇私舞弊，有一些基本没什么资质的人混进了代理团队，这看起来无关紧要，但航空销售环节的基础数据信息就可能因此而变得不可控。 　　公众都知道，中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）一直致力于要建设一个庞大的航空业信息支撑平台，但一直没有达到预期的效果，基础数据的不准确也许是原因之一。张明说他只是举了代理环节的例子而已，在民航业确实很难拿到真实准确的基础数据。而没有准确真实的基础数据，民航业想要实现所谓的数字化管理从而规避一些风险的想法就没有任何实际意义。 　　张明说由于他从事的是和代理相关的生意，所以他觉得在这一轮的风暴中，大家都忽略了一个企业，那就是某担保公司，目前国内大部分的代理公司都需要从该担保公司那里才能够拿到代理的额度，但很遗憾，这个代理的额度和佣金提成一样不透明。 　　“举个例子讲，比如我和该担保公司的关系不错，我交给他们50万元的押金，可以拿到航空公司250万元的预售权，但如果关系更紧密的人去讲，也许可以拿到300万元甚至更大数额的预售权。”张明也很无奈。 　　“这家担保公司的问题恐怕迟早要暴露。”张明说，据他所知，有一些资质不好的代理公司已经拿到了巨额的机票代理权，这些公司当然是在该担保公司那里做了担保的，而一旦这些资质不好的代理公司破产逃跑，担保公司是要赔付航空公司的，到那时候，更大的资金黑洞有可能再次打开。 　　张明告诉记者，在此次航空反腐的大小事件中，公众只关注航线寻租滋生的管理官员的腐败，其实还有另外一个滋生腐败的环节，那就是各个航空公司内部去寻租的人。据张明介绍，每个航空公司都有专门负责跑航线的部门，这个部门的公关费用是非常巨大的。最要命的是，这个部门的所有花费大都难以对账，和其他行业不一样的是，航线公关有时候是送现金的，为了防止公关人员私吞，航空公司内部偶尔也会有人询问被公关的人，但受贿的人当然不会讲实话，所以航空公司内部负责航线公关的人经常私吞从公司里批下来的公关费用。 　　一位不愿透露姓名的业内人士告诉记者，除了这些由于航空公司的运营而容易滋生灰色产业链的环节，民航管理系统内的权力监管缺失也是民航业频频出事的重要原因。 　　“与电信系统类似，民航系统依然保留着较为浓厚的计划经济色彩，是一个垄断性较强的部门，在种种垄断色彩之下，存在大量的行政审批机制，这些审批机制或环节，一旦缺少监督，很容易就会成为权力寻租的黑洞。” 　　上述业内人士认为，“在民航系统，哪怕是一个很小的科室，只要善用特定的权力，都会产生‘效益不错’的寻租空间。” 　　事实上，打开民航总局的官网，在其“办事大厅”里，可以看到涉及不同环节的审批，比如国内航线经营许可，外国航空运输企业航线经营许可，民航企业及机场联合、重组、参组和改制审核，民用机场专用设备使用许可等等。 　　在本次民航系统爆出的连环腐败案中，最典型的就涉及“国内航线经营许可”的问题与“机场设备的采购”问题。 　　按照民航局运输司国内航空运输处提供的材料显示，空运企业在进行航线运营之前，必须要进行航线的核准和登记工作。虽然一系列涉及航线腐败案的抖出让高层意识到航线运营改制的必要，也试图将全部航线进行分类管理，实行分别的登记与备案工作，但是实行下来，备案工作只适用于那些鲜有企业问津的航线，而那些大量的能够为空运企业带来经济效益的航线运营权，仍然掌握在行政机构的审批范围之内。 　　一般来说，航线起始站隶属于两个地区管理局的，要分头报送地区局，有的还需要向总局进行报批。而若是非航线经营换季之时，空运企业则更需要按所申请的航线经营许可的管辖范围报送民航局或相关民航地区管理局。 　　如此下来，民航局和民航地区管理局成为掌握各航空企业经济命脉的“天使”，基本上扼制住了航空企业的效益咽喉，即便是航空企业根据市场化机制进行的运营变革，往往因为涉及到航线命运的“不可控”而难于力推。

国资委接手之后

　　不过，如果一直完全隶属民航系统，“肉烂在一个锅里”也许无所谓。然而，2002年，直接隶属国务院的国务院国有资产监督管理委员会（State-owned Assets Supervision and Administration，简称“国资委”）成立，各大民航企业作为央企被划入国资委的管辖范围。随后，国资委力推“央企负责人”绩效考核机制，民航企业负责人的薪酬开始直接与企业效益挂钩。 　　也就在央企绩效考核结果出炉的第一年，中国南方航空股份有限公司（China Southern Airlines Company Limited，简称“南航”）成为做假账的多家企业之一，被国资委惩罚性降级。虽然南航后来一直在着力改进，但由于拉动经济效益链条的原动力并不在“市场机制”方面，导致南航在锐意进取的背后仍“丑闻不断。” 　　事实上，如果仔细翻看以往的航空业整合的案例，不难发现，地方国资委的影子一直尾随。2009年的中国东方航空股份有限公司（China Eastern Airlines Corporation Limited，简称“东航”）和上航合并事件后，国资委研究中心企业改革与发展研究部部长王志刚曾经在接受采访时明确表示：“东航、上航合并后，国航、南航、海航之间是否还会出现合并，这个只有天知道了！但是，对于航空领域内的其他航空运输央企，国资委方面还将继续推进它们的整合。” 　　据王志刚介绍，目前在航空领域中，国资委拥有6家中央航空企业，除了新东航、南航、中国国际航空股份有限公司（Air China Limited，简称“国航”）这三家之外，还剩下中国民航信息集团公司（China Travelsky Holding Company）、中国航材集团和中国航空油料集团公司（China National Aviation Fuel Holding Co.，简称“中航油集团”）三家。 　　今年年初，中国南方航空集团公司（China Southern Air Holding Company，简称“南航集团”）以及股份公司的几位主要领导到民航局就三大航货运业务未来的合作进行了交流，据南航董事长司献民在公司4月28日召开的内部会议上介绍，国资委一直在主导推进“三大航”货运的整合工作，并且民航局也相当支持，还将拿出一笔不菲的资本金注入到未来可能成立的新货运公司中。 　　民航局确实也意图通过各种方式改善国内航空货运业的现状，鼓励航空公司实行收购、兼并、重组，尽快形成几家有一定规模、能够有效参与国际竞争的全货运航空公司。 　　当然，国资委和民航局一起管理行业的例子很多，民航局也一直致力于行业整合的工作，希望通过行业整合做大做强中国的民航产业。不得不说，这是一个好思路，综观全球也确实很难找到另一个国家比我们国家的航空公司的数量还要多。 　　张明认为，问题是，和国资委一起操刀的行业整合是遵循公平、公正、公开的市场经济准则吗？如果不是，整合的过程无非也是另一个滋生腐败的舞台而已。

引进竞争机制难以实现

　　尽管社会舆论热闹非凡，但台风的旋涡确是最平静的。身处航空业的朋友们原没有外界想象的惊慌失措，尽管是一个绳上的蚂蚱，但他们坚信绳子不会断。 　　“最近看很多媒体从机制和体制上抨击民航业，当然，民航业不能说不存在机制和体制上的问题，但关键是，机制和体制也不可能完全打碎重建吧？”张明非常不看好近期出台的种种措施。 　　值得注意的是，事件发展到现在，表面上是一个个大案要案，及可能一个个可能再落网的“新人”，但事实上，在更深层次的领域，来自于对整个民航管理机制的内外博弈已经到了关键时刻。 　　但这一切看似显性的努力真的可以摒弃民航业现有的问题吗？一业内人士说，他一点儿也不乐观。 　　该人士认为，如果航空改革真的破釜沉舟，那么就引入公平、公开、公正的市场竞争机制，但事实上，所有关注航空行业的人都知道，这只是作秀而已，从2007年开始，为了盘活市场而引进的民营资本基本上已经全部被清除出民航业了，今年年初，民营资本控股的深圳航空公司也已经随着被国航收购而变成了国有企业。就在本月初，在获得四川省国资委的批准后，四川航空股份有限公司（Sichuan Airlines Co., Ltd.，简称“川航”）投入4亿元资金控股东北航空97%股权，增资后，东北航空的注册资本扩大至4.6亿元，东北航空原第一大股东沈阳中瑞投资有限公司持有另外的3%股权。而下一步，川航集团将与河北省合作，重组东北航空，成立河北航空有限公司（Hebei Airlines Co. Ltd.，简称“河北航空”）。 　　事实上，从2008年起，为了加速央企整合的进程及对经济全局的把控，国资委的政策开始出现大转折，由央企间自由组合变成由国资委主导推进。然而，一些航空系统的资深人士却对此并不看好，“在这一桩桩由国资委主导的行业整合面前，民航业哪里还有公平、公正、公开的市场化竞争环境？” 　　依靠内部变革肃清市场吗？目前还没有成功的先例。张明最后说。