透视民航腐败乱象：民航管理局权力过于集中

民航

2010-07-09 《中华工商时报》 刘书艳　

图：透视民航业腐败乱象。

　利益使民航管理局、航空公司、包机公司、机场，每一环都滋生细菌，而管理体制成为最终病因。 　　中央党校研究室副主任周天勇认为，只要存在稀缺时刻资源的行政垄断，巨大的经济利益必然会为权力寻租提供温床。 　　中国的民航业早被“腐败”二字闹得人心惶惶，牵扯到的几乎都是在这个行业最具权势、最有影响力的人，中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）原副局长宇仁录、国家发改委原交通运输司民航处处长匡新、北京首都国际机场股份有限公司（Beijing Capital International Airport Co. Ltd.，0694.HK，简称“首都机场”）董事长张志忠、首都机场原常务副总经理黄刚、中国南方航空股份有限公司（China Southern Airlines Company Limited，简称“南航”）总工程师张和平、日美航空旅游包机有限公司总经理庞汉章、中国民用航空华北地区管理局（简称“民航华北局”）局长黄登科、大连周水子国际机场集团公司总经理胡志安……这些几乎全是能够在此行业呼风唤雨的高管，在相互牵扯的案件中一一落马，而我们不知道的是，下一个会是谁？

民航管理局：权力集中

　　“市场化在行政权力的左冲右突中无法发挥作用时，它的寻租劣根性就会暴露出来。” 　　——来自经济学家们的断言 　　这些人腐败案发，大半与“航线时刻”审批有关。在民航内部，热门航线与黄金时刻被称为“生命线”，直接决定航空公司的经济效益。目前现在的民航，申请某条航线的经营权并不难，难的是拥有航班时刻。截至2009年12月，北京首都国际机场年旅客吞吐量就已经超过了6000万人次，成为世界第四大机场，但是在北京首都国际机场高峰时每小时最高容量只有83架次，于是，各大航空公司挤破头都要抢的“黄金”时刻，成为标价待沽的“商品”，优质航班时刻甚至比黄金还金贵。 　　而对于已经作为市场经济中的竞争主体的航空公司来说，中国民航的航班时刻分配，还主要是通过行政配给。 　　运输司和规划财务司是被外界称为中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）“最肥”的两个实权部门，运输司主管航空市场准入和航线、航班时刻审批，规划财务司则掌管民航发展规划和投资、财务安排等。虽然目前航线和时刻审批权不断在下放，众多机场的航线已经由审核变为备案，但目前国内吞吐量最大的十个机场的航线时刻审批权，仍然牢牢地握在民航局和地方管理局手中。而这吞吐量最大的十大机场，正是航空公司的生命线，也是竞争最激烈的地方。 　　其中，北京首都国际机场是中国最繁忙、空域资源最紧张的机场，拥有首都国际机场航班管理权的民航华北局，也就被认为是民航局最具实权的地区管理局。 　　张志忠、黄登科及南航窝案案发，便是缘自审计署在审计南航时发现的一笔金额惊人的“航权协调费”。这笔“航权协调费”先是将两位神通广大、出入数十条航线的“能人”庞汉章和魏景波卷入调查。随后，又由这两人分别供出背后掌握“航线时刻”命脉的原民航华北局局长黄登科和首都机场董事长张志忠。张志忠在1996年2月至2003年3月期间担任民航局运输司长一职，其中恰好负责对公共航空运输企业及其航线航班实施经营许可管理，掌握事关航空公司生死的航线和航班时刻审批权。 　　在业务链纷繁复杂的航空业，南航所经历的并不是特例，过于稀缺的航线资源和过于集中的时刻审批，早已制造出了一个个权力寻租的黑洞。 　　如此下来，民航局和民航地区管理局自然成为掌握各航空企业经济命脉的关键，基本上掐住了航空企业的效益咽喉。

航空公司：利益之争

　　“不是领导提拔你就是企业家。真正意义上的企业家不是像我们这样的。只有市场才能缔造企业家，我们亦官亦商。” 　　——一位航空公司高管如是说 　　1985年，中国开始了航空公司的非集中化进程，当时只有中国民用航空总局（CAAC）是中国的国家承运人，转变为引入以地区为基础的航空公司，比如成立了中国南方航空、中国西南航空、西北航空、东方航空等等。中央拥有部分航空公司，同时一些省级地方政府支持成立了部分航空公司，比如四川航空公司、山东航空公司和海南航空公司。 　　上个世纪90年代初，随着新航空公司陆续进入市场，不但造成了那时激烈的市场竞争，同时也促使航空公司快速的进行机队和网络的扩张。由于航空市场的分裂，中国民用航空总局在1994年停止给新的航空公司颁发运营执照，而那时已经有将近40家航空公司在运营。 　　由于票价的放松管制和1997年亚洲金融危机的影响，导致了航空运输市场上出现具有破坏性的竞争，1998年整个行业出现了大面积的亏损。 　　2002年，航空公司迎来一次大整合，合并中国西南航空后的新国航、合并西北航空和云南航空后的新东航、合并北方航空和新疆航空后的新南航，成为中国最大的三家航空公司，形成三足鼎立之势，对于航空公司生死命脉的航班时刻资源的争夺也由此展开。 　　“什么是黄金时刻？就是能坐等赚钱的。”某航空公司市场部负责人说，航线时刻资源是一家航空公司除运力外最主要的核心竞争资源之一，你市场营销做得再好，服务再下工夫，给你凌晨两三点的时刻不但卖不出票还要自己搭油钱亏损。争取更多、更好的航线和航班时刻资源，成为各航空公司不约而同的目标。 　　连沾亲带故的国有航空都如此，民营航空公司的境遇就可想而知了。 　　2005年，一纸公文推开了国内民航业垄断的大门，民营资本涌进民航业，但仅仅过了5年，被各色隐性“关卡”卡住的民营航空相继倒下，其中关键的，是各地饱和的时刻资源成为最现实的制约。不能与大型航空公司争优质时刻，民营航空转向低价策略。东星航空有限公司（East Star Airlines Co., Ltd.， 简称“东星航空”）在鼎盛期曾密集推出降价活动，但是这些举措被国有背景的同行集体抵制，甚至出现售票系统被封杀的恶劣局面，但却让消费者切实享受到了优惠。与之类似，春秋航空有限公司（Spring Airlines Company Limited，简称“春秋航空”）也曾推出99元、199元系列低价机票。但这种低价策略一直被业内并不看好，认为那不是长久之计。 　　热门航线的黄金时刻被国有大型航空公司牢牢把控，金融机构对民营航空的扶持力度又小，又没有公平的政策环境，使得民营航空步履维艰。 　　如今，东星航空和鲲鹏航空已经消失，前者被破产清算，后者被更名为河南航空有限公司，鹰联航空投身四川航空，奥凯航空被大田收购，而曾经是民营航空“一哥”的深圳航空有限责任公司，被中国国际航空股份有限公司并购。 　　虽然各种所有制的航空公司在终端竞争激烈，其实大部分业务仍在市场之外。过于稀缺的资源和过于集中的审批，让那些本该在市场中自由竞争的航空公司将市场营销的对象放在了民航局——这个可以决定一个航空公司生死的国家部门。一位航空公司内部人士透露：“在首都机场要获得从周一到周五每天一个黄金航班时刻的价格在千万元以上。”有的航空公司则是给房给车，花出去的“成本”则在公司账上被记为“招待费”，拿集体的钱给集体牟“利益”，这在航空公司内部，是多么名正言顺。而所有腐败成本，最后都进入机票价格，由全体消费者买单，致使国内机票价格仍然位于世界高位水平。

包机公司：衍生细菌

　　很多人问：为什么看历史？ 　　很多人回答：以史为鉴。 　　现在我来告诉你，其实历史从来没有变化，转来转去，该犯的错误还是会犯。 　　——《明朝那些事儿》 　　在上个世纪80年代，为了缓解巨大的商品供需矛盾，中国曾试行把同一商品分成计划内和计划外两种，在计划内以较低的价格出售，在计划外则按市场价格出售，这就是“价格双轨”。这种价格双轨制一定程度上有助于实现中国价格模式转换，推动价格形成机制的转换，把市场机制逐步引入国营大中型企业的生产与交换中。但另一方面，在经济过热、供求矛盾尖锐、计划价格与市场价格之间高低悬殊的时候，这就给了一些官员与不法之徒大量的寻租空间，于是，有官员将计划内商品卖给黑市，从中赚取差价，中国的“倒爷经济”由此拉开序幕，并催生出中国第一批“权贵资本”。随着改革的不断深入，市场经济逐渐完善，上世纪90年代开始，价格双轨制逐渐消失，不再具有合法性。然而，“改头换面”的价格双轨制却从来没有退出历史舞台，一直出现在我们社会生活的角角落落。 　　除了航线时刻审批，中国民航的另外一个寻租黑洞便是由集中的时刻审批而衍生出来的包机业务。要想经营某条航线，唯一的途径就是报批。包机公司看中了某条航线，需要先向相应的地区管理局报批，再由民航局审批。先拿到航线经营权，再申请航班时刻，此后再转让给其他航空公司。在一系列的审批和转让过程中，铸造了巨大的寻租空间。 　　早年间，包机业务红火时，一些公司直接将一些热门航线的包机承包下来，随后卖给旅行社。以北京飞三亚为例，如果包一架波音737飞机，包机费用在二三十万元，中间商的利润多在20%上下。 　　与民航华北局原局长黄登科案有关的庞汉章，是国内最早一批从事民航包机业务的商人，上世纪90年代开始涉足航空包机，以销售机票起家的他于1993年6月在湛江注册成立了日美航空，并逐渐在民航业内积累了深厚的人脉。而2009年的一次审计则将庞汉章与南航的多条航线“包机”业务曝光。据消息人士说，庞汉章通过贿赂黄登科，获得后者掌握的首都机场始发航线航班时刻，再将其中部分时刻倒手卖给南航。 　　“你去申请时刻，管理局会拿出时刻表告诉你，都满了。”一位民营航空的高层透露，这时候你去找关系更铁的中间人或者包机商，也许被“藏起来”的航线和时刻就都又有了。 　　其实张志忠案与黄登科案没有关联，却被黄登科牵扯出的另一位从事包机业务的传奇人物将两人牵扯到了一起。 　　这个人便是北京“雅宝路女富豪”魏景波。她曾活跃于上世纪90年代的雅宝路，那是这条以“俄罗斯外贸”著称的街道的黄金年代。一位业内人士说：“那个时候，中国的飞机飞到俄罗斯过海关很麻烦，但如果是俄方包机往往会被灰色清关。”有货、有飞机，魏景波只需要打通最后一道阻碍就可以畅通无阻——这就是航线经营权和航班时刻，而这些资源恰恰掌握在当时任职民航局运输司的张志忠手中。魏景波做的，就是这个“生意”。 　　显然，行政力量对重要资源的控制已经形成了一个庞大的利益集团，价格扭曲的背后，是利益分配的扭曲。

机场：失去话语权？

　　“如果有50%的利润，他就会铤而走险；如果有100%的利润，他就敢践踏人间的一切法律；如果有300%的利润，他就敢犯下任何罪行，甚至冒着被绞死的危险。” 　　——《资本论》 　　有人说，在一场场灰色的交易中，本该居于关键地位的机场却被边缘化了。“机场没有任何的发言权，无法根据自己的运营发展需要引进航空公司，合理分配时刻资源。”中国民用机场协会秘书长王健曾透露，机场一直想争夺航班时刻话语权，并表示：“机场不是突然有这种想法的，航班时刻一直都是各机场非常关心的问题，因为机场的主要经济来源是非航空业务收入，比如机场服务费等。众所周知，机场费是按旅客人数收取，对于机场来说，有更多的时刻就有更多的航班运营，这样才有更多的收入，所以航班时刻对机场来说非常重要。但目前在时刻的分配机制中，机场被完全排除在外了，这是不合理的。” 　　在这一系列的腐败案件中，机场腐败案甚至不具备“民航特色”。首都机场原常务副总经理黄刚，是因为涉嫌在安保设备采购中违规操作被“双规”。民航局副局长宇仁录曾受同学之托，向负责首都机场安保设备招标的黄刚打招呼，请其对以色列一家公司给予关照。随后，黄刚没有履行正常的招标流程，就采购了以色列公司生产的安保设备，其中一部分设备曾计划用于奥运防爆工作；传说还在被调查中的大连周水子国际机场总经理胡志安的问题也是与建设工程有关。而这些是各个行业的共性。 　　繁忙机场航班起降时刻资源的稀缺并不是只有中国存在，而是世界性现象。多年来，为保障航空公司运作的稳定性，国际上通行“祖父条款”，容许航空公司世袭航班时刻。西方航空当局注意到“祖父条款”对于后起航空公司公平竞争的损害，通常规定在航班时刻有限制的机场，要将新增的时刻优先分配给新航空公司和新开航线，而不是优先给予基地航空公司。 　　此次民航系统如此集中的腐败案发，是长期积累的结果。目前，民航局正在建设航权、航班和时刻管理信息系统，系统建成后，将实行网上申请、网上审批和信息公开。对此，中央党校研究室副主任周天勇认为，需要找到一种类似“七个人分粥”的机制，才能解决根本问题。取消时刻协调会和实行网上办公只能是流于形式，只要存在稀缺时刻资源的行政垄断，巨大的经济利益必然会为权力寻租提供温床。