联合报：台湾桃园机场应以民营化为终极目标

民航

2010-09-01 台湾《联合报》

　桃园机场的各种弊端问题，连日来占据新闻版面，彷佛是个无底黑洞，不知尽头何在。这显示出这已经是个制度性问题，不是换人就能解决。机场营运改为公司化，或许只是制度改革的第一步，民营化才应是最终目标。
　　关于机场这个公用事业之营运管理体制的讨论，其实是一个经济与治理结构的问题。由于飞行安全、噪音与用地等考虑，能够兴建国际机场的地理区位非常有限，再加上机场营运具有高度的规模经济性质（航空公司分摊的成本与航班数量呈反比），因而机场往往有高度的独占性。固然独占公用事业与公营并无直接关联，但因机场又涉及出入境管理、海关、检验、检疫等公权力行使的业务项目，二者相加後，便产生出目前以行政机关形式经营的结构。
　　然而，除了境管业务外，机场本质上是个服务业；以行政机关组织作为服务业的治理基础，先天上就已有许多限制。除了政府采购、人员任用等众所周知的问题外，行政机关的绩效评估制度基本上难以反映品质的好坏，又无经济上的诱因来提升品质及降低成本。于是，行政机关的先天限制、错置的治理结构，及独占事业的缺乏竞争，桃园机场的命运已经注定。
　　对于类似桃园机场的治理结构革新，国际间有很多经验。第一步通常是所谓的结构拆解（unbundling），把涉及公权力行使的项目，与属于服务业的业务分离并划清界线。对于后者，可采取灵活弹性的组织与治理结构进行管理。桃园机场的公司化，就是此一思维的产物。我们都同意公司化是解决桃园机场的第一步，然而这是否就是桃园机场的救赎，恐怕还要有很多条件与配套始能搭配满足。相较于现状，确实公司化后至少可透过董事会组织、公司章程等规范基础，建立更符合服务业本质的治理架构，且在人事上可更有弹性。然而，倘若公司化只是将现有管理结构与人员平行转移，而无根本的变革与调整，且新公司又无法排除政府采购法与预算法的适用，那么此举除了解决问题的能力受限外，是否会制造出更多的新问题（台湾“交通部”在圆山饭店已有相当经验），如董事会是否会逐渐沦为酬庸等公营公司常见的流弊，还有很多待观察之处。
　　对此，国际间改革的第二步，就是公营机场公司的民营化。民营化在台湾结构改革的历史上，曾经引领过风潮；但在2002年加入世界贸易组织（WTO）后，重要性逐渐被忘却；今年七月间我国在WTO接受第二次贸易政策检讨时，担任评论人的欧盟驻WTO代理大使便直言，台湾需要重新检讨近年来几乎停顿的民营化政策。独占的公用事业因欠缺市场竞争（实际上仍可透过不同机场间经营绩效的标竿比较，产生类似竞争的效果），因此民营化后对于价格与服务品质等方面，须要仰赖法律强制规定与委托契约条款，避免独占事业滥用其独占地位。即便如此，由于公营公司的结构性问题，机场的民营化早已成为OECD国家的主流政策。
　　我们建议政府应参考东京成田机场的改革经验，在分步到位的原则下，将机场公司的民营化明确列为最终目标，并开始筹划相关外部规范之建立。同时，公营机场公司的阶段性任务，应在进行体制整顿与建立商业运作制度，以确保民营化时的价值与接手意愿。
　　最后，桃园机场的改革模式，有必要扩大至港务局与港务公司等类似结构的改革；盖此种制度调整，不仅是为了解决短期问题，更是为了国家长期整体的效率与竞争力。