汶川地震对我国应急救援队伍建设的启示

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人民公安报·消防周刊/2008 年/7 月/23 日/第003 版
时代前沿
汶川地震对我国应急救援队伍建设的启示
新疆维吾尔自治区消防总队政委 王育新
我国是世界上灾害频率最高、灾害种类最多，且灾害破坏最严重的少数国家之一，迫切需要
加强应急救援力量建设，这既是我国现阶段提高社会公共安全水平和应对突发事件能力的迫切需
要，也是各级人民政府履行社会管理和公共服务职能的必然要求。
我国应急救援队伍建设的现状
目前，我国的应急救援队伍基本上都是分灾种、分部门、分系统建立的，救援力量分散，缺
少综合性，存在着“多队单能”的弊端。据统计，我国现有各类应急救援人员50 余万，分散在
公安消防、森林消防、抗洪救援、地震救援、水上搜救、铁路救援、民航救援、危险化学品救援
和矿山救援等多个部门和行业，这种“分而治之”的应急救援力量体系存在以下弊端：
（一）应急救援功能单一。目前，各专业应急救援队伍分别隶属于各个职能部门，如森林消
防部队隶属林业系统，矿山救援专业队隶属能源系统，港口消防队、海上救援队隶属交通系统，
机场消防队隶属民航系统，国家地震救援队隶属中国地震局，医疗救护队隶属卫生系统。这些队
伍局限于各自专业领域，只能应对较为单一的灾害事故，通用性差，一旦发生重特大灾害事故，
尤其是涉及多种灾害事故同时发生时，仅依靠单一部门应急救援力量难以应对。此外，应急救援
力量的分灾种、分部门建设还会造成应急救援人力资源配置的不均衡，不能实现一队多能。
（二）应急救援缺乏整体合力。应急救援队伍如何联动，联动后指挥体系的建立、应急救援
队伍的职责目前尚无明确规定。加之，职能单一的应急救援队伍彼此在人事管理上互不隶属，联
动响应乏力，不能有效实现联动应急，极大地削弱了战斗力。此外，由于职能交叉，容易造成职
责不明，受本位主义的驱使，各应急救援队伍容易片面追求自身利益的最大化和责任的最小化，
互相推诿、扯皮现象很难杜绝，可能由此失去最佳的救援时机。一旦失职，“问责制”也难推行。
这与国家关于构建统一指挥，反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制不相适应。
（三）应急资源配置不够合理。目前，我国各类应急救援资源，包括应急救援队伍、培训教
育基地、装备设施、应急保障物资等，都分散在各部门、各行业。发生重特大灾害事故时，具体
灾种主管部门时常感到应急救援力量和资源紧缺，而其他部门现有应急资源闲置，得不到充分利
用，降低了应急救援效率。从这次地震救援看，应急救援专业队伍中，除公安消防部队和国家地
震救援队外，基本上再无其他救援力量。
（四）应急救援装备量少质弱。由于应急救援力量分属各部门，整合机制不健全，建设资金
投入分散，无法实现资源效益最大化。大多数应急救援队伍装备配备不足、技术落后，应急救援
手段原始。
（五）应急救援成本增加。我国分部门、分行业、分系统组织应急救援队伍的做法，会造成
重复投资、重复建设的问题，导致了巨大的人力、装备及资金方面的浪费，给国家带来很大的财
政负担。同时，在应急救援过程中，应急管理部门临时组织、调动应急救援力量之间因职责不明、
机制不顺、协同不够等因素还会产生巨大的运行成本。
消防部队参加应急救援工作具备诸多优势
在这次汶川地震救援中，消防部队作为应急救援主力军的诸多优势充分显现出来：一是体制
优势。消防部队既是公安机关的一个重要警种，又是武警序列的一支现役部队，日常管理严格，
训练有素，昼夜执勤，通信调度系统健全，遇警快速反应，有效处置。二是布局优势。各省、自
治区、直辖市都建有总队，各市、地、州、盟都建有支队，各县、市、区、旗基本都建有大队、
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中队，全国现有3200 余个消防队站，形成了覆盖全国的消防应急救援力量网络。三是装备优势。
消防部队除配备灭火车辆装备外，还配备化学救援、化学洗消、抢险救援、多功能侦检、通信指
挥等特种车辆和侦检、救生、破拆、堵漏、洗消、起重等抢险救援器材，特别是先后实施了三期
消防特勤队伍建设，有效推进了装备建设的跨越式发展。四是经验优势。消防部队每年参加数十
万起危险化学品泄漏、建筑物倒塌、交通事故、地震及次生灾害、群众遇险紧急求助等抢险救援
战斗，积累了丰富的实战经验，具有较强的实战能力。五是于法有据。《消防法》明确规定公安
消防队应当参加抢险救援工作的职责。《国务院关于进一步加强消防工作的意见》明确要求，公
安消防部队应当积极参加、参与配合以抢救人员生命为主的18 种突发公共事件的应急救援工作。
构建以消防部队为主体的应急救援力量体系的对策
（一）建立国家综合应急救援管理机构，提高应对重特大灾害事故能力。该部门在国务院直
接领导下开展工作，统一管理和调度指挥国家的所有应急救援队伍，充分整合分散在各部门的应
急资源，并定期组织人员对可能发生的灾害事故进行分析，做好应急工作的常态管理。各地应当
按照省、市、县分级，依托有关部门，成立应急救援办公室，灾害事故发生后转为应急救援指挥
中心，在当地政府领导下，统一协调、调度和指挥各部门、社会单位和应急救援队伍，高效处置
灾害事故。
（二）整合应急救援力量，建立以消防部队为主体的应急救援力量体系。从汶川特大地震的
实际救援效果看，解放军和武警部队虽然人数众多，但由于缺乏针对性装备和专业训练，救援成
效受到影响；国家地震救援队由于人员较少，只能对局部受灾区域实施救援。而拥有13 万余人
的消防部队，由于平时承担抢险救援任务，开展抢险救援训练，具有丰富抢险救援经验，在此次
地震救援中发挥了重要作用，这些是其他应急救援力量所无法比拟的。为提高行政效率、降低行
政成本、整合行政资源，国家不宜再重复建设应急救援队伍，尤其是不宜建立功能单一的应急救
援队伍，应当整合现有应急救援力量，优化力量配置，形成以消防部队为主体的应急救援力量体
系，并把消防部队建设成为各级人民政府综合性应急救援队伍，充分发挥其应急救援主力军作用。
（三）加强装备建设，完善应急保障。应当根据各类灾害事故处置的需要，着眼于“抢大险，
救大灾”，加强消防部队人员防护、生命探测、起重起吊、撑顶、破拆挖掘、供电照明、医疗急
救等装备配备，提高部队救人、排险等实战能力。同时要根据区域灾害事故特点，选择适当地点
储备洪涝、地震、山体滑坡、冰冻雨雪、危险化学品等灾害事故处置装备物资，以满足区域应急
救援的需要。
（四）加强应急救援训练，进一步提高应急救援实战能力。