低空将要开放：“可期望，但不可过分欣喜”

民航

2010-10-25 《新世纪周刊》 记者梁冬梅

　国务院、中央军委原则上同意低空开放，给了通用航空一个巨大想象空间，但这是一个真正的商业大机会吗？ “可期望，但不可过分欣喜”

　　10月13日发表在《上海证券报》的一则消息，使得次日通用航空产业相关股票集体上涨。根据这则消息和本刊记者了解，“低空空域管理改革指导意见”（下称指导意见）已在7月获得国务院、中央军委的审批，其中有关中国将开放低空飞行的规定，为市场打开了一个通用航空大发展的想象空间。

　　对于一直被压抑的通用航空产业来说，这是期待已久的好消息。不过，上述指导意见目前依然处于“保密”级别，其中关于低空开放的规定也仅是原则，还缺乏操作细节。资深航空业内人士认为，对于低空放行所带来的通用航空产业大发展，“可期望，但不可过分欣喜”，中国空域的军管体制不变，要实现真正的低空开放，尚需相当长一段时间。

撬动通用航空产业链

　　根据指导意见，在深化沈阳、广州飞行管制区试点之后，新规将在2011年后在全国推广，在北京、兰州等五个飞行管制区分类划设低空空域。

　　低空一旦放行，意味着中国通用航空产业将迎来新的机会。中信证券一份研究报告指出，目前中国通用航空产业面临的最大障碍，即低空尚未放开。

　　低空开放原则上获批的消息刚一落地，10月20日，上海东方通用航空总部项目即在江苏无锡新区签约，预计总投资在7.5亿元以上，主要经营航空旅游、航空影视等。

　　通用航空，是指公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。私人飞行也被包括在内。

　　通用航空产业链条长，除了航空运营，还涉及飞行器与发动机研制、冶金、化工、先进材料、电子、信息、特种和精密加工等技术和产业。

　　公开数据显示，拥有4000多架民航飞机的美国，其通用航空飞机2009年有20多万架；而拥有1000多架民航飞机的中国，其通用航空飞机的数量仅有1000架左右。根据国务院发展研究中心今年5月的一项调查，中国通用航空产业正处于“快速发展初期”。报告称，中国远期通用飞机保有量将上升到5万-10万架，每年潜在市场规模将超过5000架。美国是中国通用航空市场可以向往的前景。作为世界上最大的航空市场，美国通用航空每年创造的产值超过1021亿美元，占美国GDP的比例超过1％。

　　“一旦低空飞行放开，通用航空产业链带来的，不仅是以亿计的产值，还有许多就业机会。”《中国民用航空》杂志主编刘平认为。

　　此外，发改委综合运输研究所副所长吴文化认为，通用航空产业的发展，也可以为民航业输送大量飞行员，帮助解决中国民航业飞行员短缺的问题。飞行员短缺，一直是快速发展的民航业面临的一个重要问题，还曾让民航业在2008年出现过192名飞行员履历造假的问题，为飞行安全带来隐患。通用航空业大发展，可以使飞行员获得一个新的成长通道。

长路漫漫

　　尽管低空放行对通用航空发展意义重大，但业内资深人士指出，现在低空开放的细则未明，将来空军能否放权，放权多少，怎么放，如何管，问题均不明朗，解决尚需相当长时间。

　　历史上，关于低空开放已有过几波讨论，但鲜有突破性进展。早在2004年，在首次全国空管工作会议上，空管委便已正式提出有计划开放低空空域的建议。但是，直到目前，仅有五个城市在试点。此次开放低空的消息一出，甚至一些业内人士也感到惊奇。不过，他们更期待的是操作细则的明确。

　　一位看到指导意见的业内资深人士告诉本刊记者，目前出台的指导意见仅是框架性方案，低空开放的程序及时间、管理部门，都没有明确规定，一切尚在探讨中。

　　而这些问题正好决定了低空开放对通用航空业的实际影响到底有多大。根据中国目前空管体制，空域管理是在国家空管委统一领导下，航路内由民航提供管制指挥，航路外由空军负责管制指挥。民航如此，通用航空更是如此。

　　一家通用航空公司高管告诉本刊记者，通用航空公司飞行申请程序，除了向中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）申请，还需向飞行范围的空军管辖部门申请。一趟公务机的飞行，通常需提前两三天提出。而在美国，同样的通用航空飞行申请，仅需向当地塔台备案，可视为自由飞行。

　　“在中国目前的体制下，军队放权是关键。”一位业内资深人士指出，但是放权程度怎样，比如究竟采取审批制还是备案制，低空放行的高度是3000米，还是1000米，影响就很不相同。

　　此外，对于通用航空的管理，究竟是民航局主管，还是另设部门主管，也是问题。上述人士认为，通用航空产业与民航业有很大不同，如果用民航局管理民航的思维来管理通用航空，那么该产业的发展前景将受到限制。

　　举例来说，民航局对于民航业首要考核的指标是安全性，其次才是盈利。而对通用航空产业来说，安全性并非首要目标。“通用航空的小飞机发生刮蹭事件，就类似于地面的汽车发生刮蹭，是不可避免的。”该人士称。

　　上述民航业内人士称，民航局在发展通用航空产业的问题上，亦面临着矛盾心态。一方面，民航局希望扩大自身权力；另一方面，也担心在现有体制下，通用航空产业的发展会影响民航安全。之所以如此，在于中国通用航空机场数量少，通用航空的发展会与民航争夺有限的机场和空管资源。

　　在理顺通用航空产业主导权之前，通用航空产业的发展还将经历一段漫长的磨合期。

能否推动深层次空域体制改革

　　低空开放，除了给通用航空产业带来增长机会，业内也关注，此次低空开放，是否会促进中高空空域体制改革。由于中高空空域管理体制的限制，由流量控制导致的航班延误，已经成为民航延误的主要原因。这一问题，正在明显削弱民航竞争力。

　　对此，资深航空业内人士并不乐观。一位从事民航业报道多年的人士告诉本刊记者，低空开放与中高空空域改革虽有相同点，但在改革难度上不可同日而语。

　　上述人士告诉本刊记者，此次低空开放之所以原则上通行，缘于2008年“5·12大地震”。汶川大地震之前，军队并没有针对民用救援的一个体系，因此失去了救援良机。此外，受低空空域未放开的影响，民用直升机到位的时间也较晚。根据江苏航空产业集团2008年的一项调研报告，汶川大地震期间，全国调集直升机的到位时间基本上都超过48小时，晚的超过96小时。

　　汶川大地震之后，在总结经验教训之时，军队强调要建立相应的救援体系，民航系统也顺势将呼吁已久的低空开放问题，一并提交给中央军委最高领导，这一问题才得以原则通过。

　　此后，关于低空开放的问题得到重视，民航局也开始重视通用航空的发展。2009年，民航局下发《关于加快通用航空发展的措施》，内容主要围绕改善通用航空发展环境，以及增强通用航空的作业服务能力，共15条具体措施。

　　而中高空空域体制改革更多涉及政治和利益问题。前述消息人士告诉本刊记者，早年军方对于低空空域不放开的主要借口，是技术尚未成熟。但是，中高空空域的改革，并不涉及技术问题，而是涉及飞行安全以及利益问题。“庞汉章们为何能够存在？他们向谁进贡？”对于那些被航路和航线审批卡着脖子的航空公司及上下游说的掮客们来说，越窄的天空，便意味着越高的贿赂成本。