一场互损的战争——中欧斗法航空碳税

民航

2012-02-16 《时代周报》 记者宋阳标、特约记者陈青青


[摘要] 而中国包括中国国际航空股份有限公司（AirChinaLimited，简称“国航”）、中国南方航空股份有限公司（ChinaSouthernAirlinesCompanyLimited，简称“南航”）、中国东方航空股份有限公司（ChinaEasternAirlinesCorporationLimited，简称“东航”）等在内的33家中国航空公司均被纳入名单。
　“国家民航局已经通过新华社消息表明了态度。”2月14日，在答复本报记者关于中国和欧盟在征收航空碳税问题上的分歧时，国家民航局新闻处官员张乐向这样说。



　　就在2月6日，新华社的报道称：根据国务院授权，中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）于近日向各航空公司发出指令，未经政府有关部门批准，禁止中国境内各运输航空公司参与欧盟排放交易体系，禁止各运输航空公司以此为由提高运价或增加收费项目。



　　巧合的是，这个官方声明距离德国总理默克尔结束访华行程回国仅仅两天。自从2008年欧盟通过法案决定将抵离欧盟成员国境内机场的所有航班纳入欧盟碳排放交易体系之后，反对之声此起彼伏。



　　在此前虽曾传出中国航空运输协会（以下简称“中国航协”）意欲牵头中国航企起诉欧盟，但并未落到实处，而各方也一直猜测中国官方在此问题上所持的态度和立场。如今中国官方如此强硬的态度一出，美国甚至国际航协等都表示了不同程度的支持。



　　据报道称，一个包括了美国、印度、中国在内的26个国家，将于2月21日在莫斯科开会，讨论它们对欧盟今年1月1日通过的新政策的不满。国际舆论普遍预计，对欧盟展开报复是此次会议的议题之一。



　　实际上，对欧盟来说，围绕碳排放市场形成的摩擦在这个时候升级，是一件颇为尴尬的事：这20多个国家中，许多都是欧盟为遏制欧元危机争取资金援助的对象，特别是中国。



　　欧盟的航空碳税交易体系能否推行，又添了几分变数。



欧盟强收买路钱



　　早在2008年，这场争端就已经埋下了伏笔。当年的7月8日，欧洲议会以640∶30的悬殊票数，通过了关于将航空业纳入欧盟碳排放交易体系的草案，从2012年开始，不管是否为欧洲的航空公司，只要是降落在欧盟区域内的国际航班都必须遵守《总量控制与交易制度》。



　　按照欧盟公布的航空排放法规，根据2004-2006年，各航空公司在飞往和飞离欧盟地区的碳排放量三年平均值的基础上计算出各航空公司的排放总量。在起步阶段，各航空公司主要通过免费的“配给”方式，获得相应的排放额度。以2012年为例，航空公司85%的排放额度都可以免费获得，只有15%需要以拍卖方式有偿获得。不过，航空公司可以免费获得的排放额度，将会逐步下降。到2013年，这个比例就将下降到82%。另外3%则将留给那些新进入航空业的公司。



　　根据国际航空运输协会的测算，欧盟排放贸易体系将使航空业在运营的第一年增加35亿欧元的成本。而根据欧盟委员会的影响评估，如果航空公司将所有成本转移到消费者身上，则意味着到2020年往返旅行的机票价格可能增加4.60-39.60欧元。而中国包括中国国际航空股份有限公司（Air China Limited，简称“国航”）、中国南方航空股份有限公司（China Southern Airlines Company Limited，简称“南航”）、中国东方航空股份有限公司（China Eastern Airlines Corporation Limited，简称“东航”）等在内的33家中国航空公司均被纳入名单。



　　在2012年1月1日，欧盟所颁布的一道新法令，将各国抵离欧洲的航空公司划入“分摊”欧洲境内温室气体的行列当中。欧盟规定，对拒不执行的航空公司将施以超出规定部分每吨100欧元的罚款以及欧盟境内禁飞的制裁措施。同时，欧盟的注册机制已经启动，航空公司可在欧盟注册机制开户，以获得成员国免费发放的排放权配额。2012年全年，欧盟将向航空公司免费发放1.81亿吨排放配额。



　　欧盟方面表示，航空公司开户后，其账户将在2月28日或开户时收到第一笔免费年度配额。接下来，航空公司需在每年3月31日前将已审核的前一年排放数据输入欧盟注册机制，每年4月30日前提供足够的航空排放配额、一般排放配额和国际配额以抵补前一年的排放。



　　这项措施引起中国、美国、印度，俄罗斯在内的26个国际民航组织成员国的强烈不满：去年12月，美国航空业对此项法案提出诉讼程序，但随后由欧洲法院以“欧盟碳排放交易未侵犯国家主权”的理由驳回。据英国《金融时报》称，中国在2011年年底也对欧盟施加压力，指出此项法案定会引起除欧盟外各国的不满与抗议，中国也将对其采取相应的反制措施。



　　美国航空运输协会、美国航空公司（American Airlines, Inc.）、美国大陆航空公司（Continental Airlines Inc.）、美国联合航空公司（United Air Lines, Inc.,简称“美联航”）在2009年年底为此提起诉讼。2011年12月21日，欧盟最高法院裁定，美国对欧盟“碳税”诉讼失败。而在2011年11月份，中国国航、南航、东航、海南航空股份有限公司（Hainan Airlines Company Limited，简称“海航”）等四家中国主要航空公司就准备联合起诉欧盟征收碳排放交易税。



　　英国《金融时报》2月8日发表社评，它认为：美国和中国在一场贸易纠纷中站在同一个立场，是一种罕见的情景。而欧盟（EU）将航空业纳入其排放交易计划的决定，却偏偏催生了一个由对手结成的联盟。



中国式对策



　　“此次欧盟欲征收航空碳税的事情，我们国家已经有了统一的回应，我们航空公司就不再自己单独发表看法了，由民航局统一安排。因为万一出现和国家步调不一致的地方就不合适了。”中国南方航空公司一位官员在接受本报记者采访时表示。他解释：“现在所有接受采访，包括外媒的采访，都是一个声音。是中国政府来表达抗议的声音，而不是哪一个航空公司来抗议。”



　　中国民航局节能减排办公室此前曾预测，如果欧盟的措施真的能够推行，中国民航业将在2012年支付至少8亿元人民币以购买碳排放配额，2020年的支付额预计将超过30亿元人民币，9年累计支出达176亿元人民币。



　　中航协市场研究部部长朱庆宇向时代周报记者表示，176亿元这个数值是在2008年，根据欧盟碳交易市场第一次开市30欧元/吨的碳价格作的测算。



　　朱庆宇认为，欧盟是打着减排的旗号，试图通过资本运作捞钱，对于航空来说，要真正实现减排，应该通过技术改造来实现。



　　“我们不是反对减排，而是反对欧盟的方法。真正减排的因素或者说必要条件，是实体的绿色产业。虚拟的资本的方法，只是一个补充性的、选择性的手段。”朱庆宇说。



　　南航一位官员表示，如果欧盟执意执行此法令，中国的航空公司将被迫在遵守欧洲法律和中国法律之间作出选择，这将使全球许多航空公司利益受损。“不过，目前一切都静待中国政府的交涉结果。”



　　东航巴黎代表处一位官员向时代周报记者表示，目前对于沸沸扬扬的航空碳税的争论，东航仍然持以静观其变的态度。东航在机票价格、燃油费价格方面至今都未有任何变化，并且也将在随后遵循总部的一切决定。



　　欧盟执行委员会环境部专员伊萨克在接受本报记者采访时认为，目前，对于中国民航部门及中国各大航空公司下一步会采取怎样的应对措施还不太明朗。但他仍然对碳税法的实施持乐观的态度。



　　伊萨克并没有就中国方面禁止境内各大航空公司参与欧盟排放交易体系之举进行表态。但他始终坚持认为，抵离欧洲境内的航空公司理应遵循欧洲当地的法律法规，同时欧盟也做好与持有反对意见的国家进行下一步对话的准备。



　　他强调，欧盟向抵离航空公司征收碳税实际上是从减少温室气体排放量的角度考虑，若因此而引发各国间的航空贸易战，实为有悖初衷。



一场互损的战争



　　实际上，这次欧盟的对手并不仅仅限于中美两个世界上最大的经济体，俄罗斯、印度等国也参与了进来，这些站到了欧盟对立面的国家是当今世界上最具活力的经济体。这令欧盟处于一个极为尴尬的地位。



　　欧盟此项法令的出台，导致国际民航组织（ICAO）的强烈不满。国际航协总干事泰勒说，不希望航空碳排放税问题引发贸易战。非欧洲国家将航空碳排放税视为对国家主权的挑战，航空业界将在日益升级的政治或贸易冲突中受损。



　　即便在欧洲，航空公司也并非人人满意。欧洲航空公司联盟副主席西蒙·麦克纳马那在伦敦举行的一次行业会议上表示，长此以往，欧盟及欧盟的航空公司会成为最终的输家。



　　法国航空公司（Air France）总部媒体部负责人贝洛克女士向时代周报记者表示，法航自始至终遵从《京都议定书》内清洁发展机制下所规定的碳排放交易指标。这样的机制，从这些年实践经验的角度来看，确实对减少温室气体的排放量，减轻温室效应起到了积极的作用。但排放交易以及欧盟框架下的欧洲排放交易体系在一定程度上也加重了航空公司的负担。



　　贝洛克向时代周报记者透露，法航在近些年来致力于寻求可代替新能源的同时，也在国际航线方面作出了一些调整和改善。预计2012年法航将投入5000万到1亿欧元用于响应欧洲排放交易计划。在欧盟宣布向抵离欧洲境内的航空公司征收航空碳税后，法航于2月13日在燃油附加费上也作出了调整：出于对油价上涨的考虑以及新的碳税规定，法航上调燃油费的举措也是情理之中。



　　除法航外，阿联酋航空公司（Emirates Airlines）在2月13日也对飞抵欧洲航班的燃油附加费进行了上调，并将在3月1日起予以实施。



　　欧盟的法令还遭到了飞机制造巨头空中客车的反对。在2011年，就是因为中国政府反感欧盟的、碳排放政策，推迟购买了10架空客A380飞机的计划，价值30多亿美元。空客公司首席执行官恩德斯2月13日表示，作为一个飞机制造商对此感到非常忧虑，他看到了中国的立场，还有俄罗斯、美国、印度的，“最初是环境保护的解决方案，现在变成了潜在贸易对抗的源头”。



　　法国交通部长马里尼亚表示，空客和法航都表示对碳排放税的担心，希望法国竞争力不受伤害；但一旦贸易伙伴限制欧洲航空公司的航行权，或者采取报复性措施，欧洲国家内部也可能产生内讧。



征税前途未卜



　　在2月6日晚，美国参议院通过的航空法案明确提出，反对欧盟向飞经欧洲的航班征收碳排放税。法案还表示，将动用“一切政治、外交和法律途径”确保欧盟碳排放交易体系不对美国航班征税。



　　美国航空协会周二再次声明，该协会及其成员公司将继续反对并抗争欧盟碳排放交易体系对美国航班征税的行为。



　　尽管阻力重重，欧盟气候专员康妮？赫泽高仍坚定表示：“我们不会退缩。”她认为：“中国的航空公司会遵守我们的法律”，欧盟“对此有信心”。



　　不过，就在2月9日布鲁塞尔的一次会议上，欧盟气候行动司司长德贝克一改此前的强硬态度。他表示，如果今年各国在创建全球排放控制体系上取得显着进展，欧盟或将暂停要求航空公司实施排放交易体系的部分内容。这一表态被媒体认为是欧盟在航空碳税问题上有可能让步。



　　德贝克称他可以建议“有条件地暂停”航空碳税新法规部分内容，前提是未来建立的全球气候保护体系都应胜过目前仅适用于欧盟的体系。全球体系还必须对所有航空公司一视同仁，并设立短期降低排放的目标。



　　而继欧盟对航空碳税口气“软化”后，国际航协马上提出了包括“推广生物燃料”等三方面的替代方案，拟化解欧盟将国际航空运输业纳入单边碳排放交易计划的僵局。



　　面对各界的反对声浪，欧盟委员会副主席、运输委员西姆·卡拉斯2月13日在新加坡的一次会议上表示，如果全球性谈判的步子迈得够大，而且确定了如何执行的步骤，欧盟将体现出灵活性。



　　“我们愿意在现有的框架内进行谈判，我们没打算主导世界，”卡拉斯如此表示。不过，卡拉斯也表示，灵活性是有限度的，“碳排放税不能停止”。



　　北京环境交易所副总经理靳国良向时代周报记者解释：欧盟此项法令并不是突然搞的，以前一直在搞，只是今年1月份法律作出新的规定，把航空业拉进这个体系了。



　　“它是欧盟的法律，所以他一定要实施的，因为他们已经立法了嘛。”靳国良认为，欧盟官员表示可能会暂缓，这是不得已而为之，至于是否会无限期延，这不好猜测。



　　欧盟即将实施的航空碳税法令，已经在全球范围内造成连锁反应。中东地区的几家航空公司都表示将提高飞机票价。马来西亚的一家廉价航空公司上月宣布，将停飞前往欧洲的航班。该公司首席执行官说，“你飞得越多，交的税也就越多。本来希望欧盟会让步，结果它们不干。现在它们要和中国谈判了，祝它们走运”。