《空管安全审计情况介绍》

航空

    一、安全审计的基本情况介绍
    
    根据国际民航组织(ICAO)的全球安全监督审计计划和中国民航总局与国际民航组织签署的谅解备忘录，ICAO安全监督审计小组一行六人于1999年9月对中国民航总局的安全监督管理工作进行了审计。国际民航组织对中国民航关于执行国际民航公约附件1、附件6和附件8的执行情况进行了安全审计，主要涉及立法、组织结构、人员执照、飞行标准和航空器适航。ICAO审计小组从整体上对中国民航从总局到三个地区管理局的安全监督工作是基本满意的，特别是对于这次接受审计的组织工作给予了肯定，对飞标司、适航司和空管局的准备工作给予了高度评价。通过这次审计，ICAO高层领导对中国民航总局的安全管理工作表示满意。对中国民航进行审计的总体结论是：中国民航已经建立了具有坚实法律基础的民航组织体系，有能力对航空安全进行监督管理；但是，无论地方和总部，人力资源不足，尤其是航空安全、飞行标准、航空器适航部门。审计小组经过安全审计后，对中国民航总共提出了28个问题，建议中国民航采取纠正措施。
 
    2001年8月，国际民航组织安排二位专家于对中国民航进行后续安全审计，主要检查99年安全审计后，中国民航航空安全的情况和采取的纠正措施情况。
根据国际民航组织（ICAO）第A35-6号大会决议，从2005年开始ICAO将开始实施系统安全监督审计，审计内容涉及与安全相关的所有16个附件，包括飞行运行、航空器适航、机场和空中交通管理。

    二、ICAO安全审计思想发生重大转变，“逐一附件审计”转向“全面系统方法”。

    国际民航组织在审计附件1、6和8的时候所采取的策略是“一个附件一个附件的方式”（Annex-by-Annex）。当国际民航组织决定将审计范围扩大到附件11、13和14时也准备按照同样的方式进行审计。这样的审计原则虽然证明是有效的，但是也具有很大的缺点，首先是耗时又耗钱。如果按照这样的方式审完所有的16个附件（附件9和17将单独审计），几乎是不切实际而且是耗资巨大的，因为这16个附件加起来有一万多条条款(其中标准九千多条，建议措施四千多条)，按照国际民航组织的官员的估计，全部审完需要大约15到20年！按照目前这样的原则进行审计，要全部审计完180多个缔约国将是十分耗时和费钱的。其次，通过实际的审计，ICAO发现，正是由于ICAO的18个附件之间相互存在着一定的依存关系，孤立地对某一个附件的执行情况进行安全审计不能有效地解决实际存在的问题。因此，国际民航组织采纳了新的审计战略，即“系统性方法(system approach)”。这种理念的核心是将所有与航空安全有关的附件全部纳入安全监督的审计范围内。国际民航组织根据以往的经验认为，只有制定出一套针对缔约国所有与安全有关的规定实施监督检查的计划，才能完整地把握该缔约国自身在贯彻国际标准方面的情况，过去那种只审计单一附件落实情况的做法不足以反映全部的实际情况。有鉴于此，有必要采取“系统性方法”对所有相关的规定进行审计以确保各个缔约国有效地实施ICAO的标准及建议措施。据此，国际民航组织将原先计划的2004年开始的全球安全监督审计计划延迟到2005年开始，而且将于2005年开始的全球安全监督审计将不再仅针对附件11、13和14，而是将所有的与航空安全有关的附件全部包括在内。

    三、ICAO系统安全监督审计的主要工具

    ICAO审计各缔约国的工具包括三个：“国家航空活动调查表”（SAAQ）、“符合性检查单”（CC）和“议定书”（protocol，以前翻译成“访谈大纲”）。

    “国家航空活动调查表”主要是了解缔约国航空活动的总体情况，包括组织结构、人员等；“符合性检查单”则是考察缔约国的国家法规、规章等与ICAO的每一条“标准及建议措施”的差异情况；“议定书”则是ICAO审计官员对缔约国审计时主要的审计工具，缔约国可以以此为蓝本，为安全审计做准备之用。

    “议定书”为考察缔约国安全状况制定了以下八个“关键因素”（CE）：

    第一：主要的航空法规(primary aviation legislations)；

    第二：具体的运行规章(specific operating regulations)；

    第三、国家航空系统和安全监督功能(state aviation system and safety oversight functions)；

    第四、技术人员的资格和培训(technical personnel qualifications and training)；

    第五、技术指南、工具以及安全相关信息的提供(technical guidance , tools and provision of safety critical information)；

    第六、执照、运行许可、授权和批准的义务(licensing, certification and authorization and approval obligations)；

    第七、监督义务（surveillance obligation）；

    第八、安全隐患的解决(resolution of safety concerns)。

    ICAO要求，16个附件的“国家航空活动调查表”和“符合性检查单”必须在2005年5月底以前完成并反馈给ICAO。

    四、ICAO系统安全监督审计涉及空管的主要附件

    今后的系统安全监督审计工作包括对16个附件的审计，涉及空管方面的有8个附件，主要为附件1、人员执照的颁发；附件2、空中规则；附件3、国际航空气象服务；附件4、航图；附件10、航空电信；附件11、空中交通服务；附件12、搜寻与救援；以及附件15、航行情报服务。工作量是相当庞大的，而且ICAO每6年要对各成员国进行1次系统审计，同时成员国还要随时报告整改情况和差异变化情况，安全监督审计将是一项长期的工作。

    五、下一步工作建议

    （一）由于民航总局和我局得到ICAO系统安全监督审计工作具体要求信息的时间较晚，目前还没有将此项工作列入2005年的工作计划，也没有申请足够的经费预算，建议请局领导确定经费预算和协助单位有关费用问题。为确保今年5月31日前完成“国家航空活动调查表” 和与空管相关的8个附件的 “符合性检查单”任务，建议我局尽快建立专门项目，成立领导小组和工作小组，明确项目任务及其分工，确定各个附件的牵头单位、协作单位和支持单位，优质高效地完成相关技术工作。同时加强与总局各司局的协调合作，保证工作的质量和进度符合总局领导小组及项目办公室的要求。

    （二）目前，我局正按照工作计划加大了对空管规章的编制和修改的力度。鉴于安全审计主要是审查各国的规章满足ICAO附件的标准和建议措施的情况，建议我局有关处室以此次空管安全审计为契机，在编制和修改有关规章时认真对照相关附件和技术性文件，注意与国际标准的接轨问题。主要是在填写符合性检查单的同时，将不符合的、部分符合、或者不适用，但是2007年底前能够通过规章修改完善变成符合的，建议要注明（例如：To be compliant by the end of 2007）和归纳，因为符合性检查单的填写也是动态的过程，可以及时在网上修改。