碳税税制框架设计拟定 中国碳税时代来临？

民航

　2010-05-28 《北京商报》 记者张涵　 　政府部门不断更新的低碳新政，逐渐响亮的学者派声音，连篇累牍的媒体报道，所有的这一切已经让我们感觉到，碳税——这个在去年还似空中楼阁的新税种已经离我们越来越近。 　　“我们已经准备好了，接受大家关于碳税的各种提问，因为按照我们现在的理解，基本上是研究的工作已经做完，我们希望是在‘十二五’期间开始征收碳税。”在碳税时间表的问题上，近期财政部财政科学研究所副所长苏明、国家发改委能源研究所研究员姜克隽等多位著名学者高调表态。 　　作为《“中国碳税税制框架设计”专题报告》（简称“《研究报告》”）的顾问，他们的声音被普遍认为是“碳税”到来的信号。 　　《北京商报》记者专访了姜克隽及相关专家学者，详细解读《研究报告》内容及碳税实施的具体问题。

征收时间：

希望在“十二五”期间

　　对于碳税开始征收的时间，此前有不少媒体报道可能将在2012年，但姜克隽却未对这一时间表做出肯定。 　　“目前政府仍然未对开征碳税的期限做出明确表态，我们也很难判断，我只能说目前我们征收碳税的外部环境已经很好了，希望碳税能够在‘十二五’期间开征。”姜克隽说。 　　姜克隽介绍，国家发改委、财政部的调研报告分析了我国开征碳税的必要性和可行性，提出了在中国开征碳税的基本目标和原则，从税制诸因素角度初步设计了碳税制度的基本内容，并具体提出了我国碳税制度的实施框架，包括碳税与相关税种的功能定位、我国开征碳税的实施路线图，以及相关的配套措施建议。 　　对于这一计划，社会上的看法并不统一。中国社科院财政与贸易经济研究所张德勇接受本报记者采访时表示，短期内我国并不具备征收碳税的成熟条件。 　　“从税收的原理来看，理想状态下，合理的税收并不会影响经济主体的正常经济活动，”张德勇介绍，除了增加政府收入功能以外，税收还具有调节收入分配、调节贫富、合理调动社会资源等功能。所以看待税收不应该仅从收入的角度看，也要从支出的角度来看待。 　　张德勇认为，虽然我国经济和技术已经具备了相当的实力，但是国家在制定税收政策时也应该考虑到“木桶原理”。如果我国和世界经济在未来几年内仍然保持良好较快的发展速度，则“十二五”期间征收碳税是一个可以预见的目标，但是一旦全球经济再次出现危机，这一计划可能放缓。 　　“影响木桶中水量的往往是最短的那块木板，就我国而言，虽然有着一大批成熟企业，但是相对落后的企业仍然在经济增长和确保就业的贡献中占有较大比例，如果政策过于激进，这一方面难以平衡。”张德勇说。

征收方式：

以企业燃烧排放二氧化碳为依据

　　碳税究竟是什么，如果仅以二氧化碳排放为依据，即使是只对企业征收，那么是否人的呼吸也要计入企业的排放？ 　　在国家发改委和财政部拟定的调研报告中，对于税种实施方式总共提出了三种方案，首先是以化石燃料的含碳量作为计税依据，在现行资源税和消费税基础上进行加征，第二种方案是在资源税、消费税和环境税之外单独开征碳税，第三种是将碳税作为环境税的一个税目征收。 　　姜克隽介绍，从国际上看，能源税和燃油税都是作为消费税直接对消费者征收的，比如在加油站直接对消费者征收燃油税。但是在中国无法使用这种方式，因为中国的汽车保有量远比发达国家低，在加油站出售的汽油和柴油只占一半左右。而且作假和偷税漏税的问题难以监控。 　　苏明介绍，我国现阶段碳税的征税范围和对象可确定为：在生产、经营等活动过程中因消耗化石燃料直接向自然环境排放的二氧化碳。由于二氧化碳是因消耗化石燃料所产生的，因此碳税的征收对象实际上最终将落到煤炭、天然气、成品油等化石燃料上。 　　碳税税率形式与计税依据密切相关，由于采用二氧化碳排放量作为计税依据，且二氧化碳排放对生态的破坏与其数量直接相关，而与其价值量无关，因此，需要采用从量计征的方式，即采用定额税率形式。 　　“一种新税开征一定要考虑成本，需要考虑征收以后企业需要多去多少次税务局，税务局需要为此增加多少人员来处理碳税和能源税的问题，” 姜克隽说：“所以我们必须制定一种最便于操作的方式。” 　　姜克隽说，碳税与能源税的区别在于，能源税以煤、石油、天然气等能源所含的能量来征收，而碳税是以这些能源燃烧之后所排放的二氧化碳量作为依据。

起始税额：

每吨二氧化碳10-20元

　　碳税来了，这个话题一直令生产企业和公众感到惶恐。对于企业来说，碳税究竟能增加多少生产成本，对于个人来说，征收碳税是否意味着物价上涨？姜克隽认为，由于起征税点较低，不会对企业和个人造成明显的负担。 　　姜克隽介绍，欧洲目前现行的碳税是200-300元每吨，折合算下来每吨煤的成本提高400-600元。如果初期采用这个价格，就会明显影响到经济发展和国家的产业结构。所以在拟定《研究报告》之初，已考虑到影响经济的问题和企业适应能力的问题，税额可能会定在每吨二氧化碳征收10-20元作为尝试，而后根据企业适应能力逐步提高。 　　具体而言，每消耗1吨标准煤所产生的二氧化碳约为1.9吨，等于把煤价提高30-40元，按照现行的煤价来计算，征税所造成的煤价上涨为3至5个百分点。 　　煤炭涨价所带来的直接影响就是电价上涨。据统计，中国电力现有装机总量中，火电比重达到80%，各类型火电厂使用的主要燃料是煤，而煤在发电成本中所占的比例达到60%-70%。 　　如果以上所有条件到征收碳税时不发生变化，经过简单的乘法计算，这一税额造成的电价上涨为1.5%左右。 　　而环保部规划院课题组则建议，每吨二氧化碳排放征税20元，到2020年可以征收50元/吨。具体而言，煤炭（每吨）、石油（每吨）、天然气（每立方米）分别征收11元、17元、12元的碳税。 　　“从源头上，这一税额将直接对化石能源企业征收，而后这个成本会传递给消费者，体现形式上还是消费税。”姜克隽说：“征税的直接目的是改变大家的消费方式和生产方式，从而促进我国的产业结构调整。”

收入归属：

中央地方“三七分账”

　　对于碳税的归属，《研究报告》建议，碳税的收入归属上有三种选择，即地方税、中央税、中央与地方共享税。一般而言，根据中央税与地方税的划分标准，地方税应该是具有非流动性且分布较均匀、不具有再分配和宏观调控性质、税负难以转嫁性质的税种。而碳税对整个宏观经济、产业的发展产生影响，还涉及一个国际协调的问题。 　　苏明介绍，从这个角度看，碳税不宜作为地方税，作为中央税更为合适。但考虑到我国目前地方税税收收入过低，为了调动地方政府的积极性，建议将碳税作为中央与地方共享税，中央与地方分成比例为7：3。 　　《研究报告》称，由中央财政集中碳税收入用于支持节能、新能源和可再生能源利用、新能源技术开发以及其他节能事业的发展。还需要建立规范的财政转移支付制度，重点考虑低收入或经济发展水平低的地区，平衡地区间减排成本和收益的分配格局。 　　《研究报告》对于碳税收入应该采用以下使用内容和方式：一是用于重点行业的退税优惠和对低收入群体的补助等方面；二是可以建立国家专项基金，专门用于应对气候变化、提高能源效率、研究节能新技术、新能源技术开发、新能源和可再生能源利用、实施植树造林等工程项目以及加强有关的科学研究与管理，促进国际交流与合作等方面；三是在具体使用方式上，应该更多地采用财政贴息等间接优惠方式，而较少采用直接补贴的方式，更好地发挥碳税的作用。

对话

“用外部环境促使企业成熟”

——专访国家发改委能源研究所研究员姜克隽

碳税对于我国非常必要

　　《北京商报》记者（简称“《北京商报》”）：有人认为气候变化是发达国家的阴谋，您如何看待这个问题？ 　　姜克隽（以下简称“姜”）：近期有很多人对于联合国政府间气候变化委员会（IPCC）报告提出了质疑，但是截至目前，该报告的绝大部分研究是没有被推翻的。气候变化正在发生，我们全人类需要对避免这个变化而做出努力，这个论调一点都没有变。 　　2007年，我国GDP增长速度达到了14.2%，但是增长过程中产生了环境问题、健康问题。作为一个睿智的政府，需要很好地平衡发展和环境之间的关系。 　　局域污染的问题是我们自己的问题，如果你每天跟数字打交道你就会觉得很严重，每天吃的东西里面有多少汞，每天呼吸的空气中有多少PM2.5（可吸收颗粒物）。世界卫生组织有一个环境健康标准，目前我们的现状与此差距较大。 　　“从这个角度上说，这已经是一个关系到社会稳定和国计民生的问题。” 　　《北京商报》：您认为是什么变化致使碳税的声音越来越大？ 　　姜：曾经有一度，就是我们做能源税和燃油税的时候，连对低碳发展的认识还都不统一，所以说一谈到碳税就比较慎重。2007年我也曾对媒体说过，近一段时间可能不会实施碳税。 　　但是现在环境不一样了，我们国家对于二氧化碳排放越来越重视。原来中国并没有二氧化碳减排的目标，但是在哥本哈根会议以后，中国承诺了二氧化碳排放的责任。中国也把控制二氧化碳排放纳入了“‘十二五’规划”。从政策需求方面，对于一些新的政策包括碳税也提出了需求。 　　《北京商报》：气候问题自然不可避免，但是征收碳税短期内对于全国经济是否会产生影响？对于国内企业将意味着什么？ 　　姜：我们制定碳税之初，并不想对中国的民营企业产生太直接的影响，而是希望通过一种长期的手段进行调整，使这部分企业能够更具竞争性。所以我们也在建议国家财政部尽早公布碳税的具体措施。给企业足够的时间，或者将企业改造的更加节能，或者改变投资方向。 　　按照目前计划的10-20元税率，现在很难说有多少企业会受到太大的影响，更不会出现转型倒闭等现象，只能说一部分耗能较高的企业的增加值会明显下降。对于一般企业而言，这个税率可能会使年增长率下降2%-3%。 　　《北京商报》：既然还是有影响，那么我们为什么还要实施碳税？或者说除了气候问题，您认为我国实施碳税还有何必要性？ 　　姜：很重要的一个方面是出于我们国家节能减排的需求。回顾“十一五”期间，我们做节能减排做的很累。这一期间内，我们节能减排大部分还是以行政的手段来实现，下达减排指标，由地区或者行业来分解。 　　前一段时间的经验证明，靠行政手段和国家政令来调整经济结构效果比较有限。但是税收能够非常好地影响经济结构的调整、趋向合理化。 　　另一方面，从淘汰落后产能的角度看，碳税会导致价格上升，价格的上升会致使消费量的减少，在产能过剩、需求下降的情况下，碳税增加的生产成本可以避免一部分企业盲目扩大产能，也可以使那些产能落后的企业负担更重而被市场淘汰。 　　碳税直接影响的就是那些高耗能工业，必然引起高耗能的萎缩。过去我们曾经用了很长的时间来解决高耗能问题，现在好了，税收是很好的政策信号，可以达到控制高耗能产业的发展。 　　《北京商报》：对于碳税，社会上普遍担心，认为新税种会增加民众的生活负担，您怎么看待这个问题？ 　　姜：从经济学的角度来说，征收碳税不会导致明显的物价上涨或所谓通货膨胀之类的问题。总体上来说，税收可以用于补贴民生和进行宏观调控，如果假定其他的变量条件不变，合理的税收和设立良好的税收体系可能会导致其他的物价下降。政府可以对民生领域给予补贴。 　　比如，农村要修路，这一成本如果由农村承担，可能会导致农产品的涨价，但是国家给予补贴以后，农村和农民的负担下降，农产品的价格就会降低。

碳税可以提升中国企业竞争能力

　　《北京商报》：在节能减排的方式上，业界曾经提出过两个方式，碳税和碳排放权交易。碳税开始大范围宣传以后，有媒体就报道说中国放弃了碳排放权交易。您认为碳税与碳排放权交易在选择中是如何权衡的？ 　　姜：这两者并不是相互排斥的，并不是二选其一的关系。碳排放权交易必须给碳定价，而碳税就是一个碳定价模式。只有当碳税高到一定程度以后，企业才会权衡，是在市场上购买排放权还是选择交税。 　　排放权贸易的实施尚存在较为复杂的先决条件，比如信息的披露。必须做到绝大部分企业都有信息报告制度，通过科学测量并公开碳排放量。也正是因此，碳税在短期内比碳排放权交易更容易操作。 　　《北京商报》：普遍认为，节能减排将影响经济的发展，我们应该如何看待节能减排与发展经济之间的关系？ 　　姜：我们认为中国并不是被动跟随着发达国家实施低碳经济，而是低碳经济对于中国来说是一个难得的发展机遇，它可以把中国经济提升到发达国家的范围里。 　　因为如果没有气候变化，原来已有的技术，特别是高精尖的技术，如航天技术、高精尖技术等基本已经被发达国家瓜分了，所有的知识产权都已经掌握在发达国家手中。 　　但现在的机遇是，气候变化对于技术提出了一系列新的需求。像电动汽车，原来发达国家已基本放弃了有关研究，而气候变化使各国对于电动汽车的研究又重新启动。在类似的这些领域，中国与发达国家的差距被直接缩短。在这些新的需求方面，发达国家并没有形成很明显的知识产权方面的优势，所以发展低碳经济对于中国经济是有好处的。 　　《北京商报》：碳税对于中国经济来说是否过于激进？如何看待中国企业的适应能力？ 　　姜：中国需要打造一批强势的，具有国际竞争力的企业。我们不能具有只要能赚钱，不在乎是否落后的心态。这从长期而言是不健康的。中国现在的GDP发展太快，6到7年就翻一倍。在这样快速增长的过程中，我们需要的是打造一批成熟企业。 　　我们需要通过宏观手段创造外部环境促使企业走向成熟。从全世界来看，没有任何一个拥有强力竞争能力企业的国家，其能源成本是低廉的。相反，一个国家的资源价格越高，这个国家的企业竞争性越强。所以我们认为，这是对企业长足发展有好处的。 　　因为能源价格高会引导企业放弃高能耗的粗放式管理和生产，企业必然会想办法从技术上提高产品的竞争力。 　　以前都是发达国家引领全世界的产品潮流，以后这个角色要由中国来担任。一旦我们国家的能源标准提高到比发达国家还高，我们的产品必然是更高水平的。 　　《北京商报》：这一目标对于中国企业已有的水平来说，是否现实？ 　　姜：这是一个普遍的担心，很多人也认为中国是落后的。但是我认为，中国的技术目前已经非常强势。判断这个问题有几个指标，我们已经做了大量研究加以验证。从外部研究来看，每年美国乔治亚理工学院所做的technology standing indicator（科技水平指标）证实，2008年和2009年两年，中国已经超过美国、日本和德国，成为世界第一。从我个人的观察来看，我所看到的风能发电、光伏电力、超能电机等能源方面的技术已经不落后于任意一个国家，甚至在这些方面的技术上我们已经把世界上很多国家打垮了。 　　这就是我所说的逼迫，事实上以上这些技术水平的进步，很大程度上得益于我国近年来节能减排的目标。

研发体制问题不容忽视

　　《北京商报》：我们在向这一目标前进的道路上还存在什么问题？ 　　姜：正如前面所说，中国的技术已经开始具有国际竞争力，从普通的家电到新能源领域的风机、光伏电池等，我们国家在制造先进产品的技术上已经比较领先。但是，我们国家的研究开发体制还很落后。 　　比如，我们能制造世界上最先进的自主知识产权的光伏电池，但是制造这种光伏电池的设备中国基本都依靠进口。其他方面，国家顶尖技术的实验室所使用的设备也几乎百分之百依赖进口。这就等于是技术的源头仍然掌握在发达国家手中。 　　这属于小批量产品，这种生产企业一年在全球的销量不会超过100套，而且投资非常高。自然而然的，在我国市场资金就不会流向这些领域。要解决这一问题，只有靠国家科技体系的支持。