聚焦美欧天空开放

民航

　2010-06-29 《中国民航报》 郑兴无

　图：6月24日，美欧双方代表在卢森堡正式签署了3月25日双方达成的第二阶段“天空开放”协议。

　美欧双方达成第二阶段“天空开放”协议，深化了双方的“天空开放”政策。对于正在建设民航强国的中国民航而言，如何应对欧美“天空开放”，提升我国民航在世界民航中的话语权，值得我们思考。 　　6月24日，美欧双方代表在卢森堡正式签署了3月25日双方达成的第二阶段“天空开放”协议。自2008年3月30日美欧第一阶段“天空开放”协议生效后，双方经过两年的谈判终于在规定的时间内达成第二阶段“天空开放”协议，从而进一步深化了双方的“天空开放”政策。 　　此次天空开放协议与其他的“天空开放”协议不同的是，美欧此次签署“天空开放”协议更为积极和主动的是欧盟而非美国，这主要是由于美国通过既有的与欧盟成员国签署的双边“天空开放”协议已经满足了其所需，而欧盟则急于想通过取代成员国与美国达成全面的“天空开放”协议，从而确保欧盟单一航空运输市场整体的利益。

六个方面取得突破

　　在美欧第一阶段“天空开放”协议中，欧盟“共同体航空公司”的地位得到了美国的承认，同时获得了不受限制的货运第七航权和有限制的客运第七航权，并且部分进入了受“飞行美国”计划管辖的美国航空运输政府采购市场。但是，欧盟在有关航空公司所有权和控制权方面的诉求以及美国国内航权开放等方面仍然没有得到满足。 　　但尽管如此，必须看到，美欧第二阶段“天空开放”协议在以下几个方面取得了突破：第一，在航空公司所有权和控制权方面，虽然欧盟没有得到实质性的利益，但是得到了美国方面的承诺。即美国承诺通过立法程序修改目前美国对外国资本持有美国航空公司股份和投票权比例的限制。 　　第二，美国进一步向欧盟航空公司开放其航空运输政府采购市场，即欧盟航空公司获得了全面的美国政府承包商所需航空运输服务的提供权以及美国政府官员航空出行的部分服务提供权。 　　第三，环境事务的合作。尽管双方第一阶段协议中就列入了有关环境的条款，但是没有很具体和可以落实的内容。而第二阶段协议则确保双方碳排放交易政策的一致和避免双重监管为其合作的目标。这为美欧就有关国际航空运输服务减排政策的相互豁免奠定了基础，而目前各国正对欧盟单方面针对进出欧盟国际航空运输将要在2012年实施的“碳排放交易计划”（ETS）争执不下。 　　第四，相互认可对方政府的规制决定。通过相互认可，可以减少航空公司承担的规制成本。比如，美国规制当局不再对进出美国的欧盟航空公司进行财务符合性以及是否属于“共同体承运人”进行审查，而是认可欧盟成员国的审查结论。 　　第五，首次把劳工标准纳入“天空开放”的范畴。双方承诺要在民航业实施更高的劳工标准。 　　第六，欧盟航空公司获得范围更广泛的客运第七航权。

我国民航应如何应对

　　对中国民航来说，在建设民航强国战略构想付诸实施之际，美欧第二阶段“天空开放”协议的签署对我们有什么启示呢？ 　　首先，中国民航要思考在国际航空运输关系中如何变被动为主动。美国自1995年确立了“天空开放”的国际航空运输政策后，频频以“天空开放”向其他国家或者地区施压，订立了一大批按照其“天空开放”定义的双边协议。而欧盟借助欧洲法院的裁决，向美国式的“天空开放”提出了挑战。在美欧“天空开放”谈判中，欧盟向美国索要其国内航权和航空运输政府采购市场准入权，并要求美国取消对航空公司所有权和控制权的限制。而这些都是美国很难或者不可能在短期内做到的，从而为欧盟确保利益平衡奠定了基础。而对于正在建设民航强国的中国民航而言，如何应对欧美“天空开放”，提升我国民航在世界民航中的话语权，值得我们思考。 　　其次，要思考我国国际航空运输政策如何配合建设民航强国战略中的“全球化战略”。建设民航强国战略构想提出的三大战略之一就是“全球化战略”，但是我国民航企业要“走出去”，就不能不让别人“走进来”。我们的民航企业要利用全球化的市场和资源，因此急需制定一个如何配合“全球化战略”有序实施的国际航空运输政策，也就是“中国式”的“天空开放”政策。 　　第三，要思考如何解决我国国际航空运输政策长期性和系统性不足的问题。国际航空运输政策具有战略性，因而还应有前瞻性、长期性和系统性。美国自1995年发布其国际航空运输政策声明以来，一直是按照其声明制定的路线行动。欧盟则在欧洲法院裁决下达后也制定了系统的、针对不同国家的国际航空运输政策。而我国尽管提出了“积极、渐进、有序”发展国际航空运输的原则，但是仍需进一步明晰并推进具体实施方案和路线图。 　　第四，关注“天空开放”协议新动向带来的影响。美欧第二阶段“天空开放”协议中对环境保护和劳工标准的涉及，需要引起我们的高度关注。这两个领域都是双边航空运输协定过去没有涉及的。在环境保护方面，目前我们迫切需要解决的一个问题就是，如何应对欧盟针对进出欧盟国际航班将要实施的“碳排放交易计划”。如果美欧能够最终达成相互豁免，那么我们是否可以借鉴相关思路和措施？在劳动力成本方面，劳动力成本低是我国民航企业与欧美国家民航业相比的优势所在。如果未来双边航空运输协议中，要规定双方劳工标准的趋同或者更高的劳工标准，则无疑会进一步削弱我国民航企业的竞争力，这一点值得引起我们重视。（作者系中国民航大学教授） 　　链接：美欧天空开放第二阶段协议内容 　　美欧天空开放第二阶段协议的主要内容包括两部分：可立即实施部分和有条件实施的部分。 　　可立即实施部分 　　在环保领域开展更紧密的合作。协议确立了广泛的框架，处理航空运输业对本地和全球环境的挑战。双方同意在各自的碳排放交易机制方面保持协调一致，避免采取重复措施，降低航空公司和消费者在气候变化措施上的成本；增加机场噪音限制措施的透明度；在绿色技术、燃油和空中管理创新以及国际民航组织事务上加强合作，共同应对国际航空运输对气候变化的影响。 　　美国政府官员的旅行。“飞行美国”计划要求美国官员旅行必须选择美国的航空公司。而第二阶段协议允许欧洲的航空公司向美国政府官员售票。 　　更紧密的航空保安合作。相互认可保安措施，在应对新的威胁等方面采取措施前，加强沟通。 　　相互认可管理当局的决定，简化航空公司的办事手续。例如，美国管理当局在授理欧盟航空公司的申请时，认可欧盟成员国管理当局出具的相关证明。 　　主管当局合作透明度。进一步增强双方竞争事务主管当局在处理跨大西洋航空公司联盟事务上合作的透明度。 　　加强联合委员会的作用。根据美欧航空运输协定设立的联合委员会将作为监管机构，处理涉及航空安全、空中交通管理、旅客便利手续、相互认可当局决定等事宜。 　　协议的执行不损害劳工权利。 　　有条件实施部分 　　航空公司所有权和控制权。目前，美国对外商在美国航空企业的投票权限制在25%。如果美国国会批准解除这一限制，欧盟将允许美国对欧盟航空公司拥有主要所有权。 　　第七航权。欧盟航空公司可经营美国至欧盟以外的国家之间的航线，以及欧盟在非洲或其他地区的第三方航空公司享有主要所有权后经营美国航线的权利。但欧盟享有这些权利的前提条件是，欧盟立法机构修订关于在机场限制噪音的规定。 　　美欧双方于2007年4月30日签署新的航空运输协定，该协定第一阶段协议于2008年3月30日生效。协议为双方航空公司提供了新的航权，为双方管理当局提供了广泛的合作平台。该协议取代了美国与欧盟各成员国之间的双边协议，认可了欧盟承运人的概念，消除了跨大西洋及以远程航线的运力、运价等市场准入障碍。