“低空开放”呼之难出 低空空域改革路坎坷

民航

2010-07-05 《瞭望》 记者董瑞丰 　接连7年在全国“两会”上提案建议开放低空，政协委员陈永满感觉“有关部门一年比一年积极”。陈的另一个身份是中国航空工业集团公司（ Aviation Industry Corporation of China，简称“中航工业”）沈飞公司副总经理。 　　国内航空业内诸多资深人士成为他在“两会”上的同道者，这一名单包括：中航工业科技委主任张洪飚、中航通用飞机公司总经理孟祥凯、中航工业航宇董事长罗群辉、中国大飞机项目总设计师吴光辉…… 　　办公职能设在总参的国务院中央军委空中交通管制委员会（简称“空管委”），是此间最主要的“有关部门”。航空系统出身的上海市杨浦区区长金兴明透露，2009年全国“两会”期间联合提交低空开放议案之后，空管委办公室曾专门派人到上海听取他的意见。 　　不过，空管委更愿意称之为低空空域管理改革。“低空从来都不是封闭的，只是管理相对比较严格，”空管委一位人士日前向《瞭望》新闻周刊记者表示。 　　所谓低空空域管理改革其实历经有年。2004年召开的首次全国空管工作会议，即提出有计划地开放低空空域。此前一年，由国务院和中央军委联合颁布的《通用航空飞行管制条例》，也简化了低空使用的审批流程。 　　但规则缺失仍是业内人士最为头痛的问题。准确来说，是缺乏一套明晰的规章制度。有通航企业运营人士向本刊记者列举了现行规定中若干粗放、模糊之处，并指称，批准或者不批准飞行，用多长时间批准，都给潜规则运作留下大量空间。 　　“《通用航空飞行管制条例》到现在基本是一纸空文，审批的环节有增无减。”上述人士说。 　　在十余年时间里，类似呼声只是一个边缘产业吁求松绑的诉求，行业之外知者寥寥。直至近年来通用航空呈现迅猛趋势，关乎国民经济转型发展，遂逐渐演化为一项社会议题。 　　2009年10月，空管委召开低空空域管理改革研讨会，被业内认为“具有里程碑的意义”。与会人士透露，会议明确要“适时有序开放低空飞行区域”，并拟于2015年前在全国范围内逐步放开，2020年前各项法规及低空的管理模式全部完善。 　　不少业内人士仍持观望态度，“会开完快一年了，没见什么动静”，并以《通用航空飞行管制条例》为例指出，若决策不够明晰、缺乏监督管理，规则就有继续被架空的可能性。 　　2010年3月，陈永满又一次提交了低空开放的建议。在建议书的开头，他着重表达了一个意思：低空开放不仅旨在消除通航产业瓶颈，于国于民也功莫大焉。

微妙“协调”

　　在国内，普通人要把私人飞机开上天，有什么办法？有业内人士半开玩笑给出两个建议：找一处偏僻的空地，或者委托给有资质的专业航空公司。 　　山东某企业购买一架轻型飞机后，数年间不曾飞上天，最后委托华北地区一家通航公司代理。“申请飞行计划的手续太复杂，一般人很难处理，”后者的运营负责人解释接到这单业务的原因。 　　据介绍，不时在娱乐新闻中露面的“本山号”，亦由专业航空公司托管。不同之处在于，“本山号”为公务机，飞行范围不在低空，主要占用民航线路。 　　业内人士告知，即便是专业通航公司，对申报飞行的手续也时而生畏。根据现行规定，通航飞行采用一事一报一批，除非紧急救援，申报须在7个工作日前提出。审批级别与部门根据飞行范围有所不同，但实际操作中，相关部门单位大多不愿放手。 　　虽然《通航飞行管制条例》的初衷是将三级六部门的审批简化为一级两部门，但在操作细则和监督机制的缺位之下，终流于纸面。 　　南方一家通航公司负责人告诉本刊记者，在西南地区，还增加了空军指挥所航行科和当地监管办新设空管办的审批环节，此外要与机场集团签订机场使用协议、备降机场协议等。 　　所有环节都涉及费用。民航空管的收费，理论上仍然沿袭1990年代初期的标准，但实际收费远超于此。军航空管则一直没有标准，这并不意味不收费，而是更依赖一些微妙因素。 　　因此，一些有军民航空管部门履历者，往往被通航公司倚重。 　　在上述通航公司负责人看来，即使不完全开放3000米以下空域，只要在目前各类管制空域内协调好了，合法通用航空器与通航飞行任务基本都能实施，包括最繁忙的民航机场、高度机密的军航机场。 　　关键就在于“协调好了”这个前提。据其估算，通用航空飞行任务实施前和实施过程中的协调工作量，实际已经占到了整个工作量的80%，整个任务成本的30%至50%。“协调工作”所必须提前的时间少则一周，多则几个月。

通航发声

　　直至上世纪末，通航业内并没有太多不满声音。 　　1990年代以前，整个行业处于计划经济的管理模式下，为数不多的飞行都是为了执行国家任务。农林打药、灭蝗、救火，统归于政治任务，飞行方和审批方只是以不同方式服务于国家利益。 　　绝大部分通航飞机仍在民航直属企业飞行大队名下，上世纪80年代的民航也是政企合一。根据1984年国务院、中央军委颁发的《关于使用飞机执行各项专业作业任务的规定》，飞行具有相当大的自主权，包括野外起降点，可以按自己实际需求选定。 　　改制之后，情况发生了改变。随着民航政企分开，通航也由吃国家财政饭转为面向市场。大多数飞行作业由国家行为变成了市场行为，飞行方与审批方分歧乍现。 　　但在转型初期，由于大量从业人员转向前途更为平坦的民航运输业，通航行业在90年代初期急剧萎缩，并于1995年陷入谷底。“当时企业生存都是个问题，”1997年入行的现任民航总局通航处副处长靳军号回忆说。 　　此后，中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）出台政策并设立专项资金，对通航产业予以扶持。一些国家部委、航空制造公司以及地方政府也陆续成立通航企业。尤其民间投资大量进入这个行业之后，市场化顺利完成，行业重现生机。 　　迅速壮大的产业背后，利益博弈也愈发显性化。一头面对拓展市场的压力，一头面对束手束脚的管制，通航企业感受到夹缝中的生存难题，对空域管理改革的诉求渐渐提高调门。 　　据靳军号观察，2000年以后，来自通航业以及民航、航空制造部门的呼吁越来越集中。2003年成为一个节点，当年出台的《通用航空飞行管制条例》是对各种呼吁的一个回应。制定条例的初衷，是要把空域当成国家资源来开发利用，这是认识上的一个突破。 　　靳军号说，管制条例最大的一个亮点，是提出“临时空域”的概念，即允许飞行方在一定范围内、相对较长时间里，一次申请一次审批，而多次使用。但审批层级体制并没有太多不同，反而更加强调了军队的管制权限，实际运作中也没有太大改变。 　　这个条例的出台拉开了低空空域管理改革的序幕。此后数年间，改革试点被提上议程。“十五”期间，空管委提出《2010年完成我国空域分类的目标》。对空域进行合理分类，是低空开放的核心内容。 　　民航局内部一位人士告诉记者，改革试点的调研工作主要由空军司令部管制部门负责，后者在2008年底左右形成大体思路。2009年，在空管委的安排下，民航作为成员部门参与数次研讨，提出完善意见。 　　空管委办公室一位人士近日表示，低空空域管理改革的指导意见“三季度应该会出来，（出来）之前不好多说什么”。 　　另一位民航空管部门参与研讨的内部人士透露，对最终方案仍有较多保留意见，比如空域的三类划分等等，但“具体细节不方便对外说”。 　　吊诡的是，通航企业作为最大的利益相关方，热情似乎不高。本刊记者接触到的几位通航企业人士都不持乐观态度。北京地区一家通航公司的运营负责人说，“北空给我们发来过意见征求书，我们基本没提什么意见。”

上万亿的市场？

　　作为低空开放的主要受益者，通用航空拥有一个庞大的产业链，包括飞机制造、运行、培训、托管、维修服务、机场建设，等等。 　　中国民航大学通用航空学院副院长王霞告诉本刊记者，通航本身不算是一个赚钱的行当，但其拉动效应很强，包括前端的制造业和后端的服务业，产业链条的连带关系很紧密。 　　中航工业洪都公司副总工程师肖丽顺曾预测称，低空开放的前五年，全国小直升机的需求量大约为300架，以后每年可能会递增百架。 　　而据媒体2007年引用民航部门预测，到2012年我国需要各类通用航空飞机1万到1.2万架，通用航空有着巨大的发展空间，通用航空及其带动的产业将形成1万亿元人民币以上的市场容量。 　　一个被多次用于佐证的例子是，2007年美国在册通用飞机约22.2万架，通用航空制造业营业额仅为200亿美元左右，但整个通用航空产业却直接或间接为国民经济创造了约1500亿美元的财富。 　　在2009年应对国际金融危机的背景下，国务院研究室一份调研报告将通用航空列为具有长期发展前景的成长型和带动型行业。同年，民航局确定为通用航空的改革发展年，将之视作继干线飞机、支线飞机之后另一个迅速崛起的朝阳产业。 　　“民航局和航空工业部门，是推动低空开放的两大力量。”王霞说。前者是通航行业的主管部门，后者为飞机制造业的主力。 　　地方政府的积极性也在高涨。王霞上半年在多个城市调研发现，中央提出加快转变经济发展方式，寻找新的经济增长点后，不少地方意识到通航产业就是一个新的增长点，正研究怎样纳入地方的“十二五”规划。“大城市想做一个产业集群，小型地级市未必做大，引进一个配件制造厂，也很有效益。” 　　靳军号说，飞机制造业对拉动GDP影响很大，又是技术投资，受到地方政府热捧在情理之中。 　　陈永满的建议书中，同样对低空开放后的通航产业寄予厚望：“使之成为国民经济新增长点；为扩大内需、增加就业、促进经济发展，为富国强军发挥重要作用。”

安全隐忧

　　但毫无疑问，国防安全是空域主管部门的首要考量。 　　1987年5月28日，联邦德国青年马蒂亚斯·鲁斯特驾驶一架螺旋浆式飞机降落在莫斯科红场。这次著名的低空飞行引发了前苏联政治大地震，包括国防部长在内的300多名军官被解职甚至入狱。 　　即便在机载设备先进、后勤保障条件完善、规章标准健全及训练严格的美国，通用航空安全事故率仍然达到每10万小时1.19。2010年2月18日，一架小飞机撞到美国得州奥斯汀市一座建筑物，造成一人失踪、两人受伤。6月11日，又有一架小型飞机俯冲坠入亚利桑那州东部小镇一所中学，在一座两层高的教学楼上发生爆炸。 　　殷鉴在前，我国空管部门有理由谨慎。通用航空多是“低空、慢速、小目标”的低空飞行，往往处于雷达探测的盲区。随着飞行次数和范围的增加，如果不能理顺其管控体制，必然会带来不明空情增加、危及重要目标安全隐患增多、空中恐怖活动风险加大等问题。 　　国际通行之策是空域分类，将空域划分为不同级别，采用宽严程度不一的管制。2009年的低空空域管理改革研讨会上，有关方面提出将1000米以下的空域分为三类：管制空域、监视空域、报告空域。 　　其中，管制空域内的飞行需要提前申报飞行计划并接受航空管制部门的管制指挥，与目前没有什么区别；监视区域在此基础上稍有放松；报告空域是最大的突破，在此范围内飞行，不需要事先报批，在飞行过程中保证通讯畅通就基本符合要求。 　　报告空域的范围大小，成为该划分方案的焦点。“如果报告空域很少，又都分布在偏远地区，那就没有什么实际意义。”一位通航业内人士表示。 　　多名空管专家指出，与空域分类相配套，地面雷达、导航、通信等设施应当部署得当，空中交通指挥控制技术也要及时跟进。 　　在工程院院士、飞行器导航控制资深专家冯培德看来，开放空域的技术条件已经成熟。冯也在全国“两会”上作为政协委员提出低空开放建议，2008年春，他即对媒体表示，我国空军已经建成了高效的自动化空中交通指挥控制体系，完全可以应对现代化战争和打击恐怖主义的要求。民航方面，空域管理水平已经大幅度提高，运营成本大幅降低，已经达到发达国家的中等水平。

三处“低空开放”试点

　　2008年，珠三角地区和东北同时成为低空空域管理改革的试点，试点空域高度为1000米。“不管地形，距离地面1000米以下；目前开放了长春和广州，年内扩大到沈空和广空的管辖范围，”一位内部人士告诉本刊记者。 　　据其透露，试点地区由空军提出，一南一北，珠三角空域相对比较繁忙，东北空域相对比较集中。但该人士认为，珠三角本身空域紧张，除了军航的训练任务，民航客货运业务也非常繁忙，在这样的条件下改革空域相当困难，因此，试点效果“主要还看东北地区”。 　　东北低空空域管理改革试点工程由国家空中交通管制委员会主持，空军组织实施，沈阳军区空军承办。据本刊记者了解，该试点工程主要在三方面着力： 　　一是关于低空空域资源的相关法律法规和各类规章制度的梳理与整备，逐步建立适合我国国情的低空空域运行管理规则，例如低空空域的管理分类、机载设备的最低运行保障条件等； 　　二是研究、论证和试验低空空域资源管理改革的配套设施建设，包括机载和地面保障设备，以及长期运行管理方案； 　　三是研究、论证和试验全面的低空空域服务管理保障体系。 　　按照预定计划，上述两地试点工作将于今年年内结束。 　　此外，还有第三处试点值得关注。2009年10月，西安航空基地蒲城通用航空产业园获得中国民航局正式批复，成为中国民航唯一的通航产业试点园区。根据批复，蒲城通用航空产业园内半径20公里、高度2000米以下的本场空域被确定为开放空域地区，通用飞机在这一场地无需再向国家民航局空中交通管理局以及空军基地申请，便可顺利飞行。 　　此处试点系与当地空管负责部门协调完成。来自航空制造部门的一位人士认为，陕西省集中了通用飞机的一批生产厂家，在此试点具有突破意义。 　　在陈永满看来，更重要的是加快全国范围内的低空空域开放。“在‘十一五’规划的基础上，开放3000米以下空域的地区，从东北和珠三角，逐步扩大到地方经济发展水平允许、工农业基础良好和市场需求充分的地区。”他建议。

规则制定难在哪里

　　究竟是600米、1000米、2000米抑或3000米？低空开放的高度是业内一个争论所在。 　　最初确立的试点方案是600米。“大家都笑了，这个高度能干什么？最多喷洒点农药。”通航业内一位人士说，大量业务如短途运输、短途通勤、工业作业等，都要超过这个高度。民航呼吁低空至少2000米。 　　管制、监视、报告三类空域划分，与国际民航组织标准不能完全实现对接，也让民航内部不少人持保留意见。 　　但与此类明显分歧相比，多位受访者坦言，更需担心的是，最终制定出台的规则是否依然空洞、含糊，继续被一而再、再而三忽视，而潜规则依然理直气壮成为主导。 　　“什么手续都没有，找个偏僻的空地，还是照飞不误。”某通航企业运营负责人这样描述一些私人飞行，“没看见主管部门有什么办法。” 　　王霞认为，单纯采用“堵”的方式，实际上挡住守法者，纵容了违规者，不如通过有效制度和规范管理，进行合理疏导。“划出一部分空域让飞，不见得会出多少事；都不让飞，也不见得不出事。” 　　业内诟病更多的问题还有：同样的飞行任务和环境，有的地区允许，只需打个招呼；有的地方就不行，需要层层审批。收费标准差异也较大。这为权力寻租留下空间。 　　此前，中国民用航空局空中交通管理局（简称“民航局空管局”）空域管理处负责人曾在专业刊物上撰文，建议在现行规定基础上，进一步明确空域管理的政策、主体、责任、方式与机制，以及军民航空域管理的统一规范。 　　中航通飞总经理孟祥凯在全国“两会”上建议，当前解决空域问题，需要思想解放和建立空域管理体制的创新，中央管理、军民统筹、逐步开放可以作为主要的方向，更加具体的一些细节还可以再研讨、商榷。 　　在王霞看来，低空开放是一项系统工程，包括从国家战略层面确立管理体制，具体法规制度和设施设备等软硬件的配套，明确管理者和使用者的权责等等。“口号容易提，一纸文件也容易下，但低空要真正开放起来，需要主管部门牵头做好统筹规划。” 　　业内人士寄望从法律上根本解决空域分类管理以及与此相关的体制性问题。由军民航等多方参与起草的《航空法》，今年年初已经完成初稿，目前正在调研，但尚未列入国家立法日程。 　　“我们想在《航空法》草案总则部分写明每一位中国公民都享有空域权，借此表达对中国航空业空域管理和空中交通管制加强、改进的决心。”2010年5月的第二届航空法国际会议上，民航局政策法规司副司长马正这样向外界表示。