民航空域不足等待扩容：拷问空中“大堵车”

民航

2010-08-17 《财经国家周刊》 刘亮

 民航业的快速发展与空域不足的矛盾正考验中国空中交通管理体系的建设。

　　“经常坐在静止不动的飞机上，享受免费桑拿。”家住上海的林先生面对记者时一脸无奈。因为需要长期出差，他频繁乘飞机往返于上海、北京和深圳之间。将5月20日到8月1日之间18次乘坐飞机的情况进行统计后，林先生发现，竟然只有2次是正点到达，至少有10次由于流量控制导致航班延误，还有3次晚点由航空公司造成，剩下3次则是不明原因的飞机晚到。

　　作为中国东方航空股份有限公司（China Eastern Airlines Corporation Limited，简称“东航”）飞行员的班先生，同样颇感郁闷——飞行正越来越多受到空管系统的流量控制。“天气原因导致的航班延误还好说，流量控制导致的航班延误就很难向乘客解释清楚。”

　　班先生表示，对于航班延误，不少乘务员都深感恐惧，不但大幅增加了空乘人员的劳动强度，而且长时间的航班延误往往意味着乘客难以安抚，他们的不满情绪逐渐蓄积，容易发生谩骂甚至殴打乘务员的情况。

　　按照航空公司的规定，为保证飞行员安全，飞行员不能直接进入客舱向旅客做解释工作，但班先生曾数次在航班晚点长达两、三个小时的情况下，从驾驶舱进入客舱，向乘客解释航班延误的原因，或调解乘客与乘务员之间的纠纷。

　　“一方面，旅客们不太相信乘务员，而是觉得飞行员的解释更可信、更权威；另一方面，我也实在不愿意看到乘务员被一些旅客欺负。”班先生说。

　　中国目前的航班数量和客货运输量每年以10%到20%的速度快速增长，很多东部城市的航路已非常繁忙，流量控制正在成为常态。有些航线甚至早晨刚有航班飞行，就开始实行流量控制，增加航路及机场上空出入口的需求已颇为迫切。

　　但这些问题短期内难有改变。

瓶颈之困

　　中国民航大学民航发展政策与法规研究中心主任刘光才告诉《财经国家周刊》记者，受航空公司、天气、空管流量控制等原因影响，2009年中国共延误航班26.9万架次，按中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）公布的2009年民航共运送旅客2.3亿人次，航班延误率为18%计算，当年大约共有4140万人次旅客受到航班延误的影响。

　　民航局副局长夏兴华对此的说法是，中国民航航班平均正常率保持在80%左右，属国际中上等水平。至于这一统计数字与旅客的感受差异。夏解释说，主要是由于机票载明的航班时间是飞机关闭仓门的时间，并非飞机起飞时间。飞机关闭舱门后，滑行至跑道，等待飞行指令起飞，还需一段时间。但由于宣传不够，旅客普遍觉得航班起飞时间晚于机票载明时间。

　　“航班延误本来是小事件，但可能会引发大冲突。”刘光才说，每年都会有相当数量的航班延误由于处理不当等原因，发展为争吵、斗殴，甚至引发毁坏机场公共设施、“罢乘”、“霸机”等事件。以南方一家中型机场为例，2002年该机场发生群体性事件33起，2005年发生41起，2007年增加到94起。

　　航班延误除了会造成航空公司的经济损失之外，还会让航空公司的声誉受损。刘光才建议，民航系统应该从战略高度看待航班延误问题，因为航班延误降低了航空公司的服务质量，影响其可持续发展，会导致旅客向铁路、公路运输转移。

　　招商证券研究部研究员余黄炎认为，导致国内航班延误有两个最常见的原因，一是天气原因，二是民航所能利用的空域资源不足。天气原因无法人为控制，而民航空域资源不足则是人为因素。目前民航业内人士对于民用航空需要增加空域资源的看法完全一致，但何时能够实现这一愿望却难以预测。

　　余黄炎认为，与遭遇发展瓶颈的民航业相比，高速铁路的优势正在变得越来越突出。在400公里到1500公里的距离内，高速铁路将对航空客运产生显著的分流。

　　“增加空域资源，并进行合理利用，是解决目前民航业发展瓶颈的最主要途径。”余黄炎说。

　　刘光才则认为，民航使用空域资源不足的问题，已经无法靠对现有航路进行修补，从现有容量中挖掘潜力来解决，增加航路、增加终端空域进出口，以及加大机场等基础设施建设力度，才能让中国民航业保持当前的发展速度。

狭窄的空域

　　现行的空域管理体制规定：由国家空中交通管制委员会（简称“空管委”）负责全国的空域管理工作。空管委由国务院和中央军委联合成立。

　　据民航局空管局人士介绍，近5年来，全国航路总里程年均增长量达2.6%，新增航路主要是由于民航机场建设速度的加快，新机场开通必须提供相应的航路，并使用相关空域。“航路的增长量远远无法满足中国民航业快速发展的需求，空域使用已经成为制约中国航空业发展的瓶颈之一。”

　　面对空域不足的问题，民航局空管局试图通过内部挖潜，提高现有航路的使用效率。

　　从2001年到2005年，民航系统先后建成了北京、上海、广州、海口四大区域管制中心并投入使用，让中国70%的空中交通流量纳入了雷达管制范围。目前成都、西安、沈阳、乌鲁木齐四大区域管制中心正在建设当中，预计将在2015年前建成并投入运行。新四大区域管制中心建成后，全国近100%的空中交通流量都将纳入雷达管制范围。

　　飞行员班先生介绍，有雷达管制的区域，同一高度层的飞机之间可以仅保持10公里到20公里的安全距离，而在没有雷达管制的区域则需要保持大约150公里的安全距离。从雷达上看，很多繁忙航路上的飞机就像是连成了一条直线。

　　与此同时，民航局在1993年、2001年和2007年先后实施了3次“高度层扩容”。在2007年11月，民航局实施第三次航路高度层扩容之前，中国民航在9000米至12500米的巡航空域里，只有7个高度层可以使用，民航局将这个空域的飞行高度层垂直间隔从600米缩小到了300米。调整之后，飞机的巡航高度层由过去的7个增加到了13个。

　　“实行雷达管制确实提高了航路的容量和效率，但‘高度层改革’，对于提高运输效率的效果，并不像对外宣传的那么好。”上述空管局人士称。

　　在航路不增加的情况下，“高度层改革”只是进行了进一步的细分，在飞机进入机场降落时，较高高度层的飞机会被较低高度层的飞机所阻，无法降落。他解释说，“汽车在多车道的道路上行驶，左转时必须并线，如果内侧车道上车辆较多，拐弯汽车可以停下来，等待一会儿。然而飞机却无法在空中悬停，因此只能由空管部门提前做出安排，在繁忙的航路上实行流量控制”。

　　另一方面，机场空域进出口少也是困扰中国民航业发展的问题之一，北京首都机场有3条跑道，连接着国内外近200条航线，却只有11个进出口；上海浦东、虹桥机场也开通了近200条国内国际航线，却只有8个进出口，同时缺乏向西方向的出入口。广州新白云、深圳宝安、杭州萧山、成都双流等多个机场，都存在着进出口不够用的问题。

　　上述空管局人士说，进出口数量不足的机场，有时候会采取对头飞的方式，也就是进出港航班在不同的高度层相向飞行，这样做虽然可以暂时解决航路拥堵的问题，但却容易带来安全隐患。

等待扩容

　　面对民航使用空域不足的难题，上述空管局人士说，“我们已经向空管委提出了更多使用空域的要求。”

　　据了解，民航局在向空管委递交的适当增加民航使用空域的方案中，包括为繁忙航路提供平行航路，将机场上空航班进口和出口分开等内容。

　　空管局的建议还包括：参照国际通行的做法，将空域划分为军事空域、通用空域和运输空域（民航用空域）等部分，对军事空域进行保护；开放通用空域，并简化审批手续，以促进通用航空的发展；对运输空域进行充分利用，因为运输空域涉及到民航安全，因此进入这个区域的审批手续应该相对严格。

　　“空管委采纳了此项建议，进行空域划分是今年空管委的工作重点之一，目前空管委正在开展此项工作。”上述空管局人士说。

　　2010年“两会”期间，17个全国政协委员联名提出了《关于建议国务院出台<关于加快发展民航业的意见>的提案》，提案指出空域不足、通用航空发展滞后等，是制约当前中国民航业发展的主要原因，建议尽快制定措施，解决相关问题。

　　为了让提案的建议被采纳，全国政协专门成立了调研组，从6月下旬开始，在北京、黑龙江、新疆等地对民航业的发展现状进行调研。

　　据一位了解情况的民航局前局长介绍，调研中，各地民航机构反映最多的是民航基础设施建设滞后及空域使用不足的问题。目前全国有20多个民航运输机场已经接近或处于饱和状态，必须加强机场规划建设，增加东部地区机场的密度；在空域使用方面，则要进行空域管理体制改革以及为民航提供更多可供使用的空域，目前全国政协调研组正在抓紧草拟相关调研报告。

　　这位民航局前局长介绍，目前中国民航利用的空域只占中国总空域的20%多，而民航系统的诉求并非大幅度增加使用空域，只是希望小幅逐步增加使用空域的比例。

　　空管局人士进一步指出，中国目前的空防和空管职能是捆绑在一起的，从长远来看，只有将空防与空管的职能分开，才能够彻底解决目前空域利用方面存在的矛盾。

　　刘光才2009年年底曾经参加过空管委举办的一个关于空域管理的座谈会，在座谈会上与军方人士进行过交流，由于“空域的使用涉及国家防空安全，军方对于保持现有空管体系的理由也非常充分”。北京航空航天大学法学院教授董杜骄一直关注《航空法》的立法工作，他认为关于空域的使用规则，在立法过程中也必须与军方进行充分的沟通，军方的立场必须得到充分的尊重。