空管法规体系和行政许可

航空

空管法规体系和行政许可

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航空

空管法规体系和行政许可
2006年11月
总局空管局法规处雷丽星
《民航空管法规体系框架》
及其实施规划
一、《民航空管法规体系框架》
2005年8月民航总局空管局发布
明确空管法规建设的指导思想、原则
明确具体的空管立法规划（目标）
二、《民航空管法规体系框架实施规划》
2005年11月民航总局空管局发布
落实立法规划的具体实施工作，时间要求和优先
安排
民航空管法规现状
1.原有民航空管法规状况
2.民航空管法规存在的主要问题
－从现行空管法规体系结构上看，立法层次偏低，上
层法规不健全，上位法依据不足；
－从现行民航空管法规体系内容上看，重实体规定与
技术规范，轻运行程序与监管机制；
－现行民航空管规章还存在结构分散、层次不够清
晰、衔接不紧密等问题；
－我国民航发展进入了新的阶段，民航空管法规体系
建设需要面对和适应新的形势；
－ 民航空管法规体系需要与国际接轨。
《民航空管法规体系框架》的目标
目标
指导民航空管立法工作，加强立法的科学
性，兼顾立法的前瞻性，提高民航空管法规
的效力和可操作性。
建立一套科学合理、完整配套、与民航强国
目标相适应的民航空管法规体系，以保证民
航空管行政管理和执法的有效和规范。
民航空管法规体系层次
空管法规体系层次
法律
行政法规
规章
空管其他规范性文件
－规范性文件应遵循规章的设定，细化、贯彻规
章。（行业管理方面）
－规范性文件可以对空管行政隶属关系内事宜
作出规定。
民航空管法规体系框架（一）
法律（2部）
中华人民共和国民用航空法（修订）
中华人民共和国空中交通安全法（制定）
民航空管法规体系框架（二）
行政法规（７部，建议拟制3部）
中华人民共和国飞行基本规则
通用航空飞行管制条例
中华人民共和国搜寻援救民用航空器规定
外国航空器飞行管理规则
中华人民共和国空域管理条例（制定）
军民航空中交通管理工作协调条例（制定）
民用航空空中交通管理条例（制定）
民航空管法规体系框架（三）
规章
九类，共31部规章，其中新制定18部。
涉及行政管理的规章，总局已经制定或者
正在制定的《民用航空行政处罚实施办
法》、《中国民用航空监察员规定》等9部
行政管理方面的规章。
民航空管法规体系框架（四）
规章：国务院各部、委员会、中国人民银行、审
计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据
法律和国务院行政法规、决定、命令，在本部门
的权限范围内，制定规章。（立法法）
规章的名称：对民航某一方面工作比较全面系统
规定的，称“规定”、“规则”或“规程”；对某一方面
工作作部分规定的，称“办法”；对某一项工作作
比较具体规定的，称为“细则”。
人员管理
空域管理
空管服务
情报服务
通导服务
气象服务
运行管理
综合管理
业务领域分类
事前管理过程管理事后监督
·人员资格
·设备准入
·机构资格
·提供空中交通管理
中各类服务的规则
（核心规章）
·空中交通管理活动
其他参与者遵守的规
则
·相对独立事项的规
则
·安全管理
·调查及质量监督
备案
行政处罚等
管理的手段和顺序
安全管理
民航空管法规体系框架－规章1
空管人员类规章
１、民用航空空中交通管制员管理规则
（修订）
２、民用航空航空情报服务人员管理规定
（修订）
3、民用航空电信人员管理规则（修订）
4、民用航空飞行校验人员管理规则（制
定）
民航空管法规体系框架－规章2
空域管理类规章
１、民用航空使用空域办法
２、民用航空飞行程序管理规则（制定）
３、民用航空使用空域协调规定（制定）
４、民用航空评估空域办法（制定）
民航空管法规体系框架－规章3
空中交通服务类规章
１、民用航空空中交通服务规则（修订）
２、多跑道运行管理规定（修订）
３、民用航空空中交通服务航空情报服务
单位合格审定办法（制定）
４、空中交通管制联络员管理规定（空管
委发）
５、飞行间隔规定（空管委发）
民航空管法规体系框架－规章4
航空情报服务类规章
１、民用航空航空情报服务工作规则（修订）
２、航空数据管理情报资料管理办法（制定）
３、民用航空航图管理办法（制定）
民航空管法规体系框架－规章5
通信导航监视类规章
１、民用航空通信导航监视工作规则（修订）
－－民用航空通信导航监视工作一般规则
－－民用航空通信导航监视设施设备管理办法
－－民用航空通信导航监视设施设备维护维修管
理办法
２、民用航空通信导航监视保障机构管理办法（制定）
３、民用航空无线电管理规定（修订）
４、民用航空校验飞行管理规则（制定）
5、民航空管设备使用许可管理办法（修订）
6 、民航空管设备开放、运行管理规则（已制定）
民航空管设备开放、运行管理规则
的定位
民航总局规章
规范民航空管设备的开放许可和运行管理
行为
具体规范对象：
民航总局、民航总局空管局
民航地区管理局、地区空管局
民航空管设备的运行单位，包括空管中心
（站）和机场塔台
民航空管法规体系框架－规章6
航空气象服务类规章
１、民用航空气象工作规则（修订）
－－ 民用航空气象工作规则
－－ 气象工作质量管理办法
－－ 气象观测细则
－－ 气象预报业务细则
－－ 气象服务细则
－－ 气象设备运行管理办法
－－ 气象资料管理办法
－－ 气象科研管理办法等。
２、民用航空气象服务机构管理办法（制定）
３、民用航空气象探测环境审批规则（制定）
民航空管法规体系框架－规章7
运行管理类规章
１、民用航空空中交通运行管理规则（制
定）
民航空管法规体系框架－规章8
安全管理类规章
民用航空空中交通安全管理规则（制定）
民航空管法规体系框架－规章9
综合规章管理类
１、民用航空空中交通服务单位空管设施
设备需求规定（制定）
2、民用航空空中交通管理培训机构管理办
法（制定）
3、民用航空空中交通管理信息管理办法
（制定）
民航空管法规体系框架
－规范性文件1
规范性文件分类
共１１类
经济管理类、行政管理类、人员管理
类、空域管理类、空中交通服务类、航空
情报服务类、通信导航监视类、航空气象
服务类、安全管理类、运行管理类、科技
管理和综合管理类。
民航空管法规体系框架
－规范性文件2
规范性文件
经济管理类（8部）
行政管理类（3部）
人员管理类（22部）
空域管理类（11部）
空中交通服务类（11部）
航空情报服务类（11部）
通信导航监视类（4部）
航空气象服务类（5部）
安全管理类（6部）
运行管理类(3部)
科技管理（3部）
综合管理类（1部）
通信导航监视类规范性文件
民航综合数据通信网管理规定
民航通信导航监视服务单位运行手册
民用航空通信导航监视设备运行、维护规
程
民用航空无线电管理手册
空管法规体系实施规划（一）
实施阶段安排
第一个阶段从05年起到2007年止，主要制
定、修编行政法规和核心民航总局规章，
为一体化的民航空管行业管理提供主要法
律依据；
第二阶段从2008年起到2014年止，继续完
善、全面细化民航空管法规体系，为实施
民航空管行业管理的各类事务提供具体规
定。
空管法规体系实施规划（二）
实施优先顺序
填补管理空白的优先
适应改革后空管履行行业管理的需要优先
同类的法规、规章，上位法规优先、核心
规章优先
立法条件比较成熟的，优先安排
实施规划中三类立法项目
1.一类立法项目是计划于2007年底前
完成的法规；
2.二类立法项目是计划于2010年左右
完成的法规；
3.三类立法项目，主要包括需要进一步
进行论证，我局配合、参与制定、修订
的法规项目。
行政许可
民航空管法规体系中的行政许可
1.人员执照类
空中交通管制员执照、航行情报员执照
民航气象人员执照、民航电信人员执照
2.设备许可类
空管设备使用许可
空管设备开放许可
民用航空无线电台执照
3.行为许可
预先飞行计划审批
气象探测环境审批
什么是行政许可
本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法
人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从
事特定活动的行为。
《行政许可法》第二条
－行政许可是行政机关对经济和社会事务的管理行
为；
－行政许可是行政机关的外部管理行为；
－行政许可是行政机关对公民、法人或者其他组织
的申请经审查后决定其可以从事有关活动的行
为。
行政许可和行政审批
非许可的审批项目，是指符合《行政许可
法》第三条第二款的规定的审批项目：
“有关行政机关对其他行政机关或者对其
直接管理的事业单位的人事、财务、外事
等事项的审批。”
行政许可的功能
一是控制风险
二是配置资源
三是证明或者提供某种信誉、信息。
行政许可的基本原则（一）
合法原则：指设定和实施行政许可应当依照法
定的权限、范围、条件和程序。
设定行政许可应合法
（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏
观调控、生态环境保护以及直接关系人身健
康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定
条件予以批准的事项；
（2）有限自然资源的开发利用和有限公共资
源的有效配置以及直接关系公共利益的特定行
业的市场准入等需要赋予特定权利的事项；
（3）提供公众服务并且直接关系公共利益
的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特
殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
（4）直接关系公共安全、人身健康、生命
财产安全的重要设备、设施、产品、物品，
需要按照技术标准、技术规范，通过检验、
检测、检疫等方式进行审定的事项；
（5）企业或者其他组织的设立等需要确定
主体资格的事项；
（6）法律、行政法规规定可以设定行政许
可的其他事项。
实施行政许可也应合法：
1、实施行政许可的主体及权限应当合法。
2、实施行政许可应当依照许可法和其他有
关法律、法规和规章规定的条件。
3、实施行政许可应当依照许可法和其他有
关法律、法规和规章规定的程序。
行政许可的基本原则（二）
公开、公平、公正原则
公开原则要求国家行政机关的行政许可活
动或者过程应当向行政相对人、社会公众
公开。
公平、公正原则要求行政机关在履行职
责、行使权力时，不仅在实体和程序上都
要合法，还要合乎常理。
行政许可的基本原则（三）
便民、效能和服务的原则
信赖保护原则
“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可
受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的
行政许可。行政许可决定所依据的法律、法规、
规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的
客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需
要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的
行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成
财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”
《行政许可法》第8条
《行政许可法》第六十九条
有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机
关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求
或者依据职权，可以撤销行政许可：
（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职
守作出准予行政许可决定的；
（二）超越法定职权作出准予行政许可决定
的；
（三）违反法定程序作出准予行政许可决定
的；
（四）对不具备申请资格或者不符合法定条
件的申请人准予行政许可的；
（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。
被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政
许可的，应当予以撤销。
依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公
共利益造成重大损害的，不予撤销。
依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许
可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法
给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可
的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保
护。
行政许可的基本原则（四）
监督与责任原则
指行政机关应当依法加强对行政机关实施行
政许可和从事行政许可事项活动的监督。
包括
－行政机关的内部监督
－行政机关对行政相对人的外部监督
对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全
的重要设备、设施，行政机关应当督促设计、建
造、安装和使用单位建立相应的自检制度。
行政机关在监督检查时，发现直接关系公共
安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设
施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和
使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即
改正。
《行政许可法》第六十八条
民航行政许可事项
有关民用航空的行政许可项目共67项。另
外，还有10项非许可的审批项目。
主要包括：
（1）有关飞行标准和持续适航方面的许可
（2）有关初始适航方面的许可
（3）有关航空保安方面的许可
（4）有关空管方面的许可
（5）有关机场方面的许可
（6）其他方面的许可
行政许可的实施主体
行政主体，是指享有国家行政权力，能以自
己的名义进行行政管理活动，并能独立地承
担因此而产生的法律责任的组织，主要包括
行政机关和法律、法规授权的组织。
实施行政许可的主体：
一是行政许可的实施主体主要是行政机关；
二是法律、法规授权的具有管理公共事务职
能的组织；
民航行政许可的实施主体
民航总局实施行政许可
民航地区管理局实施行政许可
行政许可实施程序
行政许可的实施程序是指行政许可的实施
机关从受理行政许可申请到作出准予、拒
绝、中止、收回、撤消行政许可等决定的
步骤、方式和时限的总称。
民航行政许可实施程序中
几个需要注意的问题
1、行政机关应当公开有关规定、提供
申请书的格式文本。
2、关于多层级审查的问题。
3、关于许可期限
空管设备开放许可的实施（一）
“中国民用航空总局（以下简称民航总局）对空管
设备开放、运行等实行统一管理。
民航总局空中交通管理局（以下简称民航总局空
管局）负责具体承办空管设备投产开放的批准，
对空管设备的运行监督和强制关闭等实施管理。
民航地区管理局负责监督本辖区空管设备开放、
运行的管理，民航地区空中交通管理局（以下简
称民航地区空管局）负责具体承办通信导航监视
设备的定期开放和空管设备的特殊开放，实施空
管设备的运行监督和强制关闭。”
空管设备开放许可的实施（二）
实施主体：民航总局（最终审批权）
具体办事机构（受理、审查、运行监督）
民航总局空管局
民航地区空管局（代表民航地区管理局）
许可办理程序（包括投产、定期和特殊开放）
设备运行单位申请→地区空管局受理→地区空管
局初步审查后，报总局空管局→总局空管局终审
→报民航总局做出许可决定→地区空管局通知申
请人
谢谢大家！
谢谢谢谢大大家家！！

朱利叶斯

thanks hahaha