空军方面权威解读：低空开放不等于低空放开

民航

　2011-05-30 新华网 牛新亚、李建昭

 [摘要] 蔡军介绍，国务院、中央军委在《关于深化我国低空空域管理改革的意见》中，明确了低空空域管理改革的具体措施：一是合理界定安全责任，航空用户要承担目视飞行安全的主体责任，空管部门要提供仪表飞行安全间隔服务；二是建立健全适用航空管制的法规制度，为低空空域管理提供法律保障；三是加强通用航空从业人员的教育培训，从严发放飞行驾驶执照和严格资质审核；四是严格低空空域准入资格审查，严密组织低空飞行活动；五是建立完善低空飞行违规处罚机制，实行空管、公安、工商等军地部门联合执法，严肃处理超执照等级飞行、超空域范围飞行等扰乱空中秩序的违法行为；六是军民航空管部门牵头制定和完善低空空域飞行突发事件应急处置方案，建立应急反应机制。

　　                               图：空军航空管制部部长蔡军。（资料图片）

　空军司令部航空管制部部长蔡军日前表示，“低空开放”不等于“低空放开”。目前社会所关注的“低空开放”，是指国家正在进行的“低空空域管理改革”。

什么是低空空域

　　蔡军说，把“低空空域管理改革”简单理解或解释为“低空放开”，这是错误的概念。而要弄清这一问题，首先要了解什么是低空空域。

　　低空空域，通常是指真高1000米（含）以下的空间范围。“低空开放”则可解释为：解除部分航空器在某些低空空域活动的封锁、禁令、限制等。

　　蔡军介绍，低空空域分为管制空域、监视空域和报告空域三类。其中，管制空域通常划设在飞行比较繁忙的地区，机场起降地带、空中禁区、空中危险区、空中限制区、地面重要目标、国（边）境地带等区域的上空。在这个空域内的一切空域使用活动，必须经过飞行管制部门批准并接受飞行管制。

　　监视空域通常划设在管制空域周围。在这个空域内的一切空域使用活动，空域用户向飞行管制部门报备飞行计划后，即可自行组织实施并对飞行安全负责，飞行管制部门严密监视空域使用活动，并提供飞行情报服务和告警服务。

　　报告空域通常划设在远离空中禁区、空中危险区、空中限制区、国（边）境地带、地面重要目标以及飞行密集地区、机场管制地带等区域的上空。在这个空域内的一切空域使用活动，空域用户向飞行管制部门报备飞行计划后，即可自行组织实施并对飞行安全负责，飞行管制部门根据用户需要提供航行情报服务。

　　蔡军说，现阶段，空管部门正按这种空域划分方法，在局部地区进行“低空空域管理改革”试点。

“低空空域管理改革”分三个阶段

　　蔡军说，2007年颁布的《中华人民共和国飞行基本规则》规定，飞行实际高度从600米开始到12500米，每隔300米设一个高度层。一直以来，通用航空作业和转场飞行，高度大多集中在1000米以下空域。从法规上说，国家从来就没有关闭过1000米以下的低空空域。

　　“低空空域管理改革”是为满足低空飞行需要，国家在低空空域管理方面，进一步采取的完善相关管理法规、加强监控手段和评估监督体系建设等一系列措施。

　　蔡军介绍，2010年，国务院、中央军委颁发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，这是指导今后一个时期我国低空空域管理改革的纲领性文件。文件明确，改革分三个阶段：第一个阶段是试点，即2011年前在沈阳、广州飞行管制区试点，进一步积累经验；第二个阶段是推广，即2015年年底前，在全国推广试点成果，基本形成政府监管、行业指导、市场化运作、全国一体化的低空空域运行管理和服务保障体系；第三个阶段是深化，即2020年底前，建立起科学的空管理论体系、法规体系、运行管理体系和服务保障体系，实现低空空域资源充分开发和有效利用。

通用航空飞行是影响低空安全的主要因素

　　蔡军说，低空空域是通用航空的主要活动区域。通用航空飞行是影响低空安全的主要因素。

　　他表示，从空防安全上讲，通用航空器飞行高度相对比较低、体积小、飞行速度相对较慢，探测、识别以及防御起来比较困难。如果低空空域管理不当，低空航空器或不明飞行物就很难控制。如果“低空放开”，那么低空飞行必将杂乱无章、事故频发。因此，维护空中秩序、确保安全飞行是必不可少的工作。

六项措施深化低空空域管理改革

　　蔡军表示，当下，我国通用航空飞行还存在不少薄弱环节，低空空域管理改革凸显重要。

　　蔡军介绍，国务院、中央军委在《关于深化我国低空空域管理改革的意见》中，明确了低空空域管理改革的具体措施：一是合理界定安全责任，航空用户要承担目视飞行安全的主体责任，空管部门要提供仪表飞行安全间隔服务；二是建立健全适用航空管制的法规制度，为低空空域管理提供法律保障；三是加强通用航空从业人员的教育培训，从严发放飞行驾驶执照和严格资质审核；四是严格低空空域准入资格审查，严密组织低空飞行活动；五是建立完善低空飞行违规处罚机制，实行空管、公安、工商等军地部门联合执法，严肃处理超执照等级飞行、超空域范围飞行等扰乱空中秩序的违法行为；六是军民航空管部门牵头制定和完善低空空域飞行突发事件应急处置方案，建立应急反应机制。

　　时下，“低空开放”、“开放低空领域”、“低空空域开放”等概念成了许多媒体“热炒”的对象。在这个过程中，一些舆论误以为“低空开放”就等于“低空放开”。这不仅误导了民众，而且混淆了国家“低空空域管理改革”与“低空开放”的含义。对此，空军《航空杂志》记者就此问题专访了军委空军司令部航空管制部部长蔡军大校。

　　记者：目前，关于“低空开放”问题社会舆论很多，有的说是开放、有的说是放开，作为空军的专家和权威，你是如何解读“低空开放”的？

　　蔡军：这个问题提得很好，我们也非常关注。很多媒体把国家“低空空域管理改革”，简单地理解或解释为“低空放开”，这是错误的概念，误导了大众的想象力。实际上，目前社会所关注的“低空开放”，是指国家正在进行的“低空空域管理改革”。要弄清这一问题，首先要明确以下几个概念。

　　什么是低空空域？低空空域通常是指真高1000米（含）以下的空间范围。分为管制空域、监视空域和报告空域三类。

　　管制空域通常划设在飞行比较繁忙的地区，机场起降地带、空中禁区、空中危险区、空中限制区、地面重要目标、国（边）境地带等区域的上空。在此空域内的一切空域使用活动，必须经过飞行管制部门批准并接受飞行管制。

　　监视空域通常划设在管制空域周围。在此空域内的一切空域使用活动，空域用户向飞行管制部门报备飞行计划后，即可自行组织实施并对飞行安全负责，飞行管制部门严密监视空域使用活动，并提供飞行情报服务和告警服务。

　　报告空域通常划设在远离空中禁区、空中危险区、空中限制区、国（边）境地带、地面重要目标以及飞行密集地区、机场管制地带等区域的上空。在此空域内的一切空域使用活动，空域用户向飞行管制部门报备飞行计划后，即可自行组织实施并对飞行安全负责，飞行管制部门根据用户需要提供航行情报服务。

　　现阶段，空管部门正按此种空域划分方法在局部地区进行“低空空域管理改革”试点。

　　记者：请具体谈谈什么是“低空空域开放”和“低空空域管理改革”？

　　蔡军：所谓低空空域开放可解释为：解除部分航空器在某些低空空域活动的封锁、禁令、限制等。2007年，国家颁布的《中华人民共和国飞行基本规则》，飞行实际高度从600米开始到12500米，每隔300米设一个高度层，有严格的规定，你看这个图（附图）。一直以来，通用航空作业和转场飞行，高度大多集中在1000米以下空域。从法规上说，国家从来就没有关闭过1000米以下的低空空域，现在怎么能谈得上“开放”的问题，更谈不上有“放开”的事情。事实应该是：当前，大众所关注的“低空开放”是指国家“低空空域管理改革”。改革必须是在确保国家领空安全，确保首都地区、重要军事目标和经济目标、重要的地标性建筑等安全的前提下进行。根据通用航空发展的不同时期、不同阶段，为满足通用航空飞行需求，对不同地区的低空空域管理模式进行改革是必要的。

　　所谓“低空空域管理改革”，是为满足低空飞行需要，国家在低空空域管理方面，进一步采取的完善相关管理法规、加强监控手段和评估监督体系建设等一系列措施。低空空域是国家的重要战略资源，是军航和通用航空的主要活动区域，像国土资源、海洋资源一样，蕴藏着极大的经济、国防和社会价值。要想使用好低空空域，那就得管理好。要想管理好，改革是唯一出路。因此，国家十分重视低空空域管理工作，近年来出台了一系列政策法规，积极推动空域集约化管理使用，空域资源利用率得到逐步提高。2010年8月19日，国务院、中央军委颁发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，这是指导今后一个时期我国低空空域管理改革的纲领性文件。文件明确，改革分三个阶段：第一个阶段是试点，即2011年前在沈阳、广州飞行管制区试点，进一步积累经验；第二个阶段是推广，即2015年年底前，在全国推广试点成果，基本形成政府监管、行业指导、市场化运作、全国一体化的低空空域运行管理和服务保障体系；第三个阶段是深化，即2020年底前，建立起科学的空管理论体系、法规体系、运行管理体系和服务保障体系，实现低空空域资源充分开发和有效利用。

　　记者：刚才，你讲的低空空域是通用航空的主要活动区域，那么，通用航空飞行是影响低空安全的主要因素吗？

　　蔡军：可以这么认为。据统计，世界通用航空飞行，给低空空域带来的安全环境并不乐观，形势十分严峻。

　　从空防安全上讲，通用航空器飞行高度相对比较低、体积小、飞行速度相对较慢，对于低、慢、小的飞行目标探测、识别以及防御，各国空军都是比较棘手的问题。如果低空空域管理不当，低空航空器或不明飞行物就很难控制。如1987年5月13日，西德青年鲁斯特，驾塞斯纳单发飞机，从芬兰赫尔辛基起飞，低空飞行进入前苏联领空，直飞首都莫斯科并降落在红场上。又如2000年年初，一名美国人，驾租用的塞斯纳-172飞机，超低空飞行145千米，躲过古巴雷达探测，闯入首都哈瓦那，撒下传单，后遭古巴空军拦截被迫返回美国。还如2010年2月18日，一名美国软件工程师，驾单引擎4座小飞机撞击得克萨斯州国税所，大楼一、二层被撞出一个大洞，整栋楼损坏严重。这部分事例，已充分说明低空空域管理不当，可直接危及重要目标安全和国家主权的问题。

　　从防相撞上讲，低空飞行，防相撞任务十分艰巨。据统计，2002年至2005年，在我国主要航路附近，失控气球影响民航飞行事件高达70余起。其中，严重影响飞行安全的近20起。如2003年6月5日，温州机场附近突然出现不明气球，导致部分航班备降其它机场，十余个飞往温州的航班被迫取消。又如2004年3月10日，武汉管制区航路上出现一个巨型气球，致使4架航班改变航线绕飞；还如 2010年5月19日，在河北保定，某通用航空公司未经申请，擅自执行防虫作业，闯入空军某机场空域，致空军军事训练飞行被迫停止。类似这样的很多事例，都是在空域管理部门严密管控下出现的安全问题，如果“低空放开”，实现“海阔凭鱼跃、天高任鸟飞”的梦想，那么低空飞行必将杂乱无章，事故频发。对国家来说，空防安全、重要目标安全也就无从谈起。我国通用航空的迅猛发展，空域使用与空域管制之间的矛盾更加突出，血的教训警示我们，维护空中秩序、确保安全飞行是必不可少的工作。当下，我国通用航空飞行还存在不少薄弱环节，如飞行范围广、高度低，飞行区域地理条件差异大等问题，大多数通用航空器机载设备差，不能及时、准确通报本机位置。另外，协同查证处置环节多，空管部门没有对低、慢、小航空器强制管理权限等问题也比较突出。因此，从促进通用航空发展的角度来看，低空空域管理改革凸显重要。

　　记者：通过你刚才的介绍，可以感受到低空空域管理改革的任务还很艰巨。为确保低空空域安全和高效运行。现阶段你认为有哪些具体工作要做？

　　蔡军：要说具体工作，那就是：细化分工，抓好落实。国务院、中央军委在《关于深化我国低空空域管理改革的意见》中，明确了具体措施，提出了要求，很到位。具体表现在以下几个方面：一是合理界定安全责任，航空用户要承担目视飞行安全的主体责任，空管部门要提供仪表飞行安全间隔服务；二是建立健全适用空管用的法规制度，为低空空域管理提供法律保障；三是加强通用航空从业人员的教育培训，从严发放飞行驾驶执照和严格资质审核；四是严格低空空域准入资格审查，严密组织低空飞行活动；五是建立完善低空飞行违规处罚机制，实行空管、公安、工商等军地部门联合执法，严肃处理超执照等级飞行、超空域范围飞行等扰乱空中秩序的违法行为；六是军民航空管部门牵头制定和完善低空空域飞行突发事件应急处置方案，建立应急反应机制。只有这样，才能确保低空空域安全和高效运行。

　　记者：在完善低空空域管理法规方面，当前急需做好哪些工作？

　　蔡军：抓好顶层设计，完善法规建设，这是当务之急。因为，健全法规制度是实现低空空域科学管理，提高空域利用率和保证空防安全的前提和基础。目前，组织实施低空飞行的主要依据是《中华人民共和国飞行基本规则》和《通用航空飞行管制条例》，但这两部法规均缺少对低空空域管理使用和低空飞行活动的具体规范和实施细则，一时还无法满足低空飞行和低空空域管理需要。因此，要抓紧国家级航空法规的立法工作，以法律的形式，对低空空域管理使用进行全面的、具体的规范，进一步完善低空空域管理法规体系，使低空空域管理走上法制化、科学化、规范化的轨道。

　　记者：随着国家经济建设的飞速发展和人们生活水准的提高，私人拥有飞机的数量呈上升趋势，对于这一新的变化应如何加强管理？

　　蔡军：既能飞起来，又能管得住。这是最好的愿望和结果。 改革开放以来，随着我国人均GDP、个人消费能力的不断提高，我相信，美国私人飞行的现状很有可能成为中国私人飞行的明天。据报道，未来10年，中国私人飞机市场规模将以每年20%至25%以上的速度增长。根据《2010年胡润财富报告》，截止2009年底，中国内地现有85.5万个千万富豪和5.5万个亿万富豪，假设未来10年全国五分之一的亿万富豪选择购买私人飞机，需求量可轻而易举地增至1万多架。由此推测，随着我国经济的快速增长，私人财富的不断增加，通用航空器价格的低廉，驾驶通用航空器实现空中飞行梦想的人会越来越多。如何管好私人航空器是摆在国家有关政府部门面前的重大课题，它不仅关系到国家经济的发展，也关系到国家空防安全。目前，我国私人通用航空器场地停放大都由个人决定，地面安全管理存在极大隐患，极有可能会给周边群众带来不可预见的危险。因此，可由政府相关部门承担这些职能，将私人通用航空器纳入正规渠道管理。例如，国家可以根据私人通用航空器数量和所在位置，采取政府投资或民间投资的方式建立政府认可的通用航空服务站。这样，不仅能有效地管理通用航空器，还可防止使用通用航空器给地面造成的危险，既便于私人航空器的维修、保养，也能减轻拥有者的安全责任。

　　总之，低空空域管理改革是一项复杂的系统工程，涉及面广、牵扯利益多，不仅关系到国家安全，也关系到各产业的发展和群众的利益。近年来，国家空管委和各级航空管理部门对低空空域管理改革高度重视，采取组织改革试点、完善基础设施、改进管控手段等积极措施，不断满足我国通用航空发展需求。同时，我们也应清醒地看到，我国低空空域管理仍然存在不少问题，这些问题是前进中的问题，是改革中的难题。可以预期，通过不断地改革低空空域管理模式，通用航空产业必将迎来一个高速增长期，通用航空飞行必将获得一个安全高效运行的空间环境。

飞行高度配备标准示意图