欧盟继续磋商航空碳税 谈判不成可诉诸法庭

民航

　2011-10-19 《南方都市报》 记者吴瑶、陈佳

　欧盟航空碳税2012年1月1日起开征：

　　我们会继续进行磋商，今天欧盟与中方也达成了一致的意见，如果政治层面不能找到解决的办法，有的航空公司会诉诸法律，欧洲非常尊重法制，航空公司如果对条款不满意可以到法院进行起诉，立法人士也会非常尊重法院最后的判决结果。通过向法庭起诉来挑战这一法律，这也是美国航空公司所做的，我想这是符合逻辑的处理方式。


　　——欧盟气候司总司长乔斯·戴贝克

　　今年3月，欧盟正式通过决议，确定从2012年1月1日起，欧盟航空业碳排放交易机制生效。全球2000多家航空公司将被强制纳入欧盟排放交易体系（EUETS），所有进出欧洲机场的航班，都要为超出免费配额的碳排放支付购买费用，2012年的免费配额为85%，2013年到2016年为82%。今年9月26日，欧盟气候委员康妮·赫泽高宣布，免费享受的比例将在2013年-2020年间降至82%。她表示，免费额度的价值未来10年将总计达到200亿欧元。她认为，航空公司可以利用这笔钱将机群现代化，提高能源效率并使用非化石类航空燃料。
　　这一举措一出，引起不小震动，根据国际航空运输协会（International Air Transport Association，IATA，简称“国际航协”）测算，此举将使航空业明年增加34亿欧元的“买路钱”，而且这一数字还可能随免费配额的递减而逐年递增。根据北京环境交易所提供的数据，2012年至2020年期间，中国航空公司为欧洲航线支付的碳税成本估计将高达176亿元人民币，经测算，北京飞欧洲的国际机票每张可能增加200元至300元成本。

　　中国航空运输协会秘书长魏振中曾于今年9月表示，欧盟的这一措施，将为航空公司增加额外的、对减少航空排放没有帮助的成本，减少航空公司用于降低碳排放量新技术的资金，这是航空公司所无法接受的。“这也不是直接的减排手段，没有对节能减排产生直接的效果，对于真正促进全球的节能减排没有任何积极的意义。它只是通过增加收费强加给航空公司的财政负担。”目前，中航协已代表国内航空公司向欧盟提交了反对将中国航空业纳入欧盟碳排放税征收范围的“严正声明”。

　　目前，包括美国、印度和俄罗斯在内的一些国家已经明确表示反对欧盟的做法。美国国会正在就一项法案（H.R.2594）举行听证，一旦通过，将授权美国运输部（Department of Transportation）部长禁止美国航空公司参与欧盟的排放机制。今年7月28日，美国航空运输协会负责人出席听证会并作证反对欧盟的决定。9月27日，俄罗斯联邦运输部与中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）同时公布了反对欧盟做法的共同声明，指出中俄双方反对就航空排放采取任何单边、强制性、未经双方同意的做法，认为欧盟将航空纳入排放交易体系，侵犯了其他国家的主权，对国际航空运输造成极为不利的影响。一天后，中国外交部发言人洪磊在例行新闻发布会上指出，各国应在《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则和公平原则上加强合作，共同协商解决航空排放问题，而不应采取可能导致对抗的单边行动。

　　针对欧盟将国际航空业纳入欧盟ETS排放交易体系引起的争端，南方都市报记者昨日专访了欧盟气候司总司长乔斯·戴贝克。

两家美国航空公司对欧盟发起诉讼

　　记者：欧盟出于何种考虑将国际航空业纳入到欧盟ETS（排放交易体系）之中？一些人提出这一举措“绝不仅仅是出于环保的考虑，而是为了换取其在全球贸易和地位上的新的话语权”，你对此怎么看？

　　乔斯·戴贝克：这是航空业应对温室气体排放增多的重要举措，国际民用航空组织透露，国际航空活动数量到2050年将增多300%到700%，因此航空业对于温室气体排放的影响相当巨大，这会有很大的问题，我们可以带着这些问题去参加缔约方会议，也可以提出自己的应对措施。我不同意他们提出的这个观点，但我们针对这个措施没有更加明智的、策略性的澄清，这就是为了解决航空业自身的问题而采取的措施，必须要考虑到它的必要性。

　　记者：包括中国在内的国家提出，将国际航空业纳入到欧盟ETS之中的举措违背了《芝加哥公约》和国际民航组织对航空减排的基本立场，违背了国际社会在气候变化领域普遍遵循的“共同但有区别的责任”原则，你对此怎么看？

　　乔斯·戴贝克：这个法律并不是新鲜的事情，我们2009年就通过了这个法律，之前也花了三到四年的时间进行讨论，当时我们与各方进行过讨论，包括在国际民航组织的框架下进行过讨论，现在这个法律已经在理事会一致通过，开始执行，这样一个形势之下突然引起争议。我们知道一个法律可能要管今后很多年，而且成型需要很多年的准备，所以不可能一下子改变。

　　将国际航空纳入欧盟碳交易体系中，并没有违背《芝加哥公约》和联合国气候框架公约的原则。现在已经有两个美国航空公司对我们发起诉讼，法院正在进行审判，结果还要等四到六个月才能公布，但是检察长已经发表声明称，表示将国际航空领域纳入碳交易体系并没有违反《芝加哥公约》，也没有违反联合国气候变化框架公约，这个声明很重要。

　　该法律设计的初衷就是不要扭曲航空领域的竞争，这是我们制定法律过程中非常关注的，而且我们的立法人士非常关注这一点，所以从这一点它并没有违反《芝加哥公约》。航空领域是全球范围内竞争的产业。

　　另外讲到“共同但有区别的责任”的原则，我们也遵守了。因为它适用于国家而不是单个的航空公司，国家可以针对公司采取举措，所以这个法律没有违反，反而是完全遵守《芝加哥公约》和联合国气候变化框架公约的相关规定。

与中国官员进行探讨

　　记者：你提到在之前就和中国等国家在国际民航组织的框架下进行过讨论，具体是如何实施的？你似乎对于中方反对的立场很惊讶。

　　乔斯·戴贝克：我们始终保持着开放的态度，2009年这个法律出台前，还去蒙特利尔向国际民航组织解释了ETS的运作体系，以及它将怎样应用于航空业，我们希望取得平衡。

　　ETS已经形成法律，以后可以在国际民航组织的框架下促进更多的合作。首先，我们将在双边、多边以及国际民航组织的框架下探讨ETS怎样为国际民航组织其他的活动订立基础。其次，我们的法律提供了这样一个空间，如果某个国家采取了类似ETS的举措，那么从该国进入欧盟的航班可以获得豁免碳排放的责任。这两天我与中国的官员进行了探讨，之前也与俄罗斯、美国等国沟通过，我们想知道类似的举措和想法怎样继续。

　　记者：三个星期之前，中国表示明确反对欧盟采取单边举措，口吻强烈，当时他们讲欧盟应该非常谨慎，应该采取积极态度。你在北京与一些官员进行了会晤，他们表达了何种立场？

　　乔斯·戴贝克：从我个人的角度来讲，这两天的讨论还是比较有用的。我们探讨这些法律有哪些功能，在哪些方面起到作用，又在哪些方面有所限制，希望通过沟通能够消除误解，我们达成了一致意见，但仍然保留了一些不同意见。我们可以在一些问题上有不同意见。

　　我坚决反对“欧盟的做法是单边行为”的说法，欧盟根据国际法是有权采取这个举措的，就像我们在航空领域采取的安全安保举措，这是非常正常的。ETS是一个区域性的法律，我们该考虑到起运国，就是离开欧洲的航班，也要考虑到进入欧洲的航班，当然如果所有国家都处理好离开这个国家的航班的话，就不用考虑进入这个国家的航班的问题了，当然我们可以继续就这个问题进行探讨。

诉诸法律是符合逻辑的处理方式

　　记者：有些中国公司认为，欧盟排放交易体系以2004-2006年排放的年均值作为配额总量，并以此数据作为2012-2020年的分配依据不合理。这期间发达国家的航空几近饱和，而发展中国家的航空业近几年处在高增长期。你对此如何看？

　　乔斯·戴贝克：我们在设置配额和标准的时候考虑到了高速发展的航空企业，并为此预留了空间。我并不认为这不合理。

　　记者：据报道，一些欧盟国家的航空公司如德国汉莎公司也表示担忧，因征收航空碳税，中国和其他国家会采取强烈的反制措施，从而可能导致欧盟内的航空公司双重缴费，你怎么看？下一步将采取怎样的措施来应对？

　　乔斯·戴贝克：航空公司之间稳定坦诚的竞争关系是我们工作的基础，因此我们希望尽量避免因该法律对航空公司的正常竞争造成干扰，这也是国际航空组织希望做的。我们对报复性措施有所耳闻，但这不是一件会有帮助的事情，因为它使得竞争关系扭曲变形。所以一些对该法案表示强烈反对的人找到了合适的方式，通过向法庭起诉来挑战这一法律，这也是美国航空公司所做的，我想这是符合逻辑的处理方式。

最困难的不在我们而在其他国家

　　记者：在推动这一法案期间最困难的事情是什么？

　　乔斯·戴贝克：最困难的可能不在我们，而在其他国家。我们现在已经形成了法律，从2012年开始执行，但是确实存在困难。我想强调两点，第一，我们会继续进行磋商，今天欧盟与中方也达成了一致的意见，如果政治层面不能找到解决的办法，有的航空公司会诉诸法律，欧洲非常尊重法制，航空公司如果对条款不满意可以到法院进行起诉，立法人士也会非常尊重法院最后的判决结果。但是我们肯定可以在我们讲的某个国家采取举措的基础之上通过协商和沟通解决这个问题。

　　记者：当前世界经济还没有走出金融危机，而且欧债危机愈演愈烈的情况下，推进航空碳税会对经济恢复有哪些影响？对欧盟经济、中国经济分别有什么影响？你认为对中欧关系会有影响么？

　　乔斯·戴贝克：我们希望经济危机能很快结束，（中欧）首脑下周日会有一个重要决定，我们希望通过各方努力能尽快走出这场危机。但是我们一定要区别应对长期问题的行动和应对短期问题的行动。我们ETS在2009年已经通过将于2012年1月1日起实行，已经是一个法律了，这个情况之下欧盟有责任有义务去执行这个法律，这就是目前我们的立场。讲到经济影响非常小，85%配额免费发放是2012年，2013到2020年是82%的配额免费发放，这对航空公司成本影响非常小，对欧洲和中国经济的影响都非常小。中欧航空领域的合作一直是比较好的，而且这个举措是渐进的举措，所以也不会影响到中欧关系。