加强体系建设 增强保障能力 努力推动民航安全发展上新水平

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10 Feb. 2010 (Vol. 110)
一、2009年安全工作回顾
2009 年，民航全行业各单位各部门深
入学习实践科学发展观，全面践行持续安
全理念，认真落实安全工作部署，齐心协
力，扎实工作，在应对挑战和考验中前进，
实现了年初确定的安全目标和各项指标，
保持了平稳的安全形势，有力促进了民航
科学发展。
——航空运输保持持续安全。全行业
实现运输飞行442.4 万小时、214.9万架次，
分别比上年增长12.4%和15%，没有发生运
输飞行事故和空防事故。截至去年底，航空
运输已连续安全飞行61个月零10天、1825
万小时。中国民航荣获飞行安全基金会颁
发的2009 年度“杰出贡献奖”。
——安全运行品质稳步提升。去年发
生事故征候152起，其中人为原因事故征候
22 起,同比下降31.3%。发生通用航空事故
2起，同比减少4起。东航获得飞行安全“三
星”奖，民航飞行学院获得飞行训练安全
“三星”奖。
——圆满保障重大政治任务。以“零征
候、零差错、零投诉”的成绩，出色完成国
庆60 周年航空运输安全保障任务。圆满完
成博鳌亚洲论坛保障、紧急救灾物资运送、
接返滞留旅客等重大航空运输任务。
回顾2009 年行业安全工作，主要有六
个方面的特点：
（一）持续安全理念凝心聚力。民航局
通过编写青年读本、举办辩论赛和征文活
动，大力宣传持续安全理念。西北、中南、
东北管理局分别开展了“持续安全在西北”、
“中南民航持续安全论坛”，以及东北民航
“规范务实、和谐共生”等主题鲜明的持续
安全理念宣贯活动，华北、华东、西南管理
局突出“五抓一推进”、“两严两反”以及隐
患治理“两手抓”等工作特点，把持续安全
理念贯穿于安全工作始终，有力促进了辖
区安全形势稳定。
（二）安全监管工作多策并举。一是加
强安全政策引导。出台《民航安全监管若干
政策意见》。二是严格安全责任落实。制定
《民航安全监督管理局安全监管绩效考核办
法》，试行安全监管绩效考核。进一步明确
航空公司子公司安全主体责任，规范运行
组织管理。依法实施行政约见制度，全年实
施行政处罚73起。严肃查处违规违章行为，
其中对120多起人为原因飞行不安全事件责
任机组采取了暂停飞、降低型别等级处罚。
三是加大重点单位管控。奥凯、东星、深圳
等航空公司出现经营或其他问题后，民航
局、地区管理局及时派出工作组，确保队伍
稳定。四是继续实施安全审计。完成3家航
空公司、37家机场和6家空管系统单位的安
全审计，以及27个机场的保安审计和22个
机场的后续保安审计工作。五是突出指导
和服务作用。
（三）前移防范关口管控风险。全行业
按照李家祥局长“九个安全防范关口前移”
指示要求，积极抓好前瞻性安全管理。一是
深入开展安全生产执法、治理和宣教“三项
行动”，进一步夯实安全基础。二是针对国
外航空事故多发势态，及时通报情况，部署
工作，防患于未然。三是积极开展安全风险
评估分析，明确监管重点和防范项目，着力
解决难点问题。南航强化安全运行措施，实
施A320 系列单机版手册，提出防空停、鸟
击、危险接近、擦机尾等“七防”要求，细
化64 条具体措施，并在机务系统持续开展
“五零”活动。云南监管局积极推动地方立
法，治理机场鸟害，仅昆明机场清理禁养区
639户19483羽鸽子。辽宁机场集团针对桃
仙机场围界外五米内树木超高问题，多方
协调、投入补偿资金，完成了303棵超高树
木的砍伐工作。四是深入开展安全调研，解
在1 月13 日召开的全国民航工作会议上，民航局副局长李健代表民航局作了题为《加强体系建
设，增强保障能力，努力推动民航安全发展上新水平》的安全工作报告，对2009 年的安全工作进行
了回顾，提出了2010年安全工作的基本思路和总体目标，明确了实现2010年安全工作目标要着力抓
好的七个方面的工作。报告将2010 年确定为民航安全体系建设年。
加强体系建设 增强保障能力
努力推动民航安全发展上新水平
—— 民航局确定2010 年为“安全体系建设年”
Enhancing system construction, strengthening support capability
and endeavoring to propel civil aviation safety to a new level
特别关注: 实施安全管理体系的经验与反思
2010. 2(Vol. 110) 11
决突出安全问题。
（四）系统安全建设初见成效。一是完
成《国家航空安全纲要》第一阶段编制工
作，启动了中南地区安全绩效试点前期准
备工作。二是安全管理体系建设稳步推进。
民航局完成安全管理体系相关规章标准和
指导手册的制定工作，并进行了广泛宣贯
和培训。经过三年多的建设，南航、东航、
海航、春秋等航空公司，西双版纳、舟山机
场空管运行单位以及长沙黄花、南京禄口
等机场SMS建设取得积极进展。国航投资
2100万元开发完成 “飞安系统”，基本实现
了以安全信息为基础、以风险管理为核心
的闭环控制。航空保安监管系统获得国际
民航组织审计组的高度认可，被誉为是“开
展第二轮航空保安审计以来运行最具成效
的保安监管系统之一”。三是飞行标准监督
管理系统（FSOP）进展顺利，完成FSOP总
体规划、实施路线图以及审定监察工作流
程的编制，启动了航空运输审定、运营人维
修和维修单位审定及其子系统建设，为全
面系统开发奠定了基础。
（五）航空安全保卫严防布控。2009年
对空防安全工作来说是一个特殊的年份。
日益复杂严峻的反恐和空防形势，尤其是
“7.5”事件，更加剧了空防安全工作的压力。
各单位各部门认真落实年初全国民航空防
安全暨公安保卫工作会议精神，加强形势
分析和情报研判，进一步规范监管方式、程
序和手段，明确177项监察重点，系统梳理
机场、航空公司航空保安职责，督促建立企
业内部质量控制机制，狠抓系统性质量控
制和监管协调。突出地面防范在空防安全
工作中的重要地位，全面加强安全检查工
作，采取分片包干、暗访和测试等办法，严
格公共区域的治安管控和运行环节的监督
控制，并开展拉网式督查，努力实现空防安
全的动态科学管理。
（六）夯实基础彰显科教支撑。一是不
断完善规章标准。全年发布规章1部，完成
修订6部，正在修订11部。空管方面的立法
步伐加快。二是加强适航能力建设。推进和
严格审定国产炭刹车PMA项目，关注并督
促制造厂家改进航空器使用存在的持续适
航重大工程。重点保障ARJ21 飞机型号合
格审定项目，与FAA签署航空技术合作协
议备忘录，为推动FAA影子审定迈出关键
性一步。三是积极开展安全教育培训、安全
科研和对外交流与合作。四是加快航行新
技术应用。发布《中国民航基于性能的导航
实施路线图》，完成相关机型在拉萨、昌都、
九黄、林芝、丽江、玉树、西宁等机场RNP
运行合格审定。其中，A330在拉萨RNP运
行批准，开创了全球宽体机RNP试飞先河。
截至目前，已有10 家机场和3 家航空公司
具有RNP 运行能力。完成B737NG基于卫
星导航（GNSS）的进近程序（RNP APCH）
试飞，为预防非精密进近中可控飞行撞地
（CFIT）等风险奠定了安全基础。航行新技
术的推广，不仅增强了安全裕度，而且提高
了运行效益。
在肯定成绩的同时，我们也清醒认识
到，安全工作中还存在一些不足和薄弱环
节。
第一，机组违规操作问题典型。一是去
年发生冲偏出跑道事故征候7起、擦机尾事
故征候4起。深航3月6日在黄山机场跑道
外滑跑150米后复飞，上航7月24日在丽江
机场冲出跑道，南航7 月30 日在义乌机场
撞坏跑道边灯，国航4月4日在首都机场擦
机尾，中货航6月3日在乌鲁木齐机场擦机
尾等事件，暴露出一些机组对不稳定进近
风险认知不足、复飞决策意识薄弱、操作能
力不强、飞行作风不严谨。二是一些机组理
论知识欠缺，单纯凭经验判断，对危险天气
缺乏足够认识，导致航空器遭电击、雷击事
件多次发生。三是空中颠簸造成人员伤害
问题突出，目前航空公司普遍存在重客舱
服务轻客舱安全的管理误区，尤其是一些
单位对客舱安全认识不到位，执行措施要
求行动迟缓，缺乏落实。四是去年深航两起
机组错误判断处置燃油泄漏事件十分典型，
暴露出机组理解执行检查单存在严重偏差，
更说明公司安全管理中存在严重漏洞。
第二，发动机维护质量问题突出。发动
机停车事故征候25起，同比增加2起。除发
动机产品质量原因外，主要原因是预防空
中停车管理不到位。一些维修单位资金投
入不足、发动机性能监控和维修项目深度
不够、个别维修单位保障能力不强问题还
很突出。
第三，鸟击和机坪运行不安全事件屡
有发生。一是去年发生鸟击原因事故征候
71起，占全部事故征候的46.7%。缺乏有效
的鸟害预防手段和机场周边环境治理难度
大，是鸟害日趋严重的两大主要原因。二是
违规操作造成地面设备刮碰航空器事件多
次发生。三是外来物（FOD）损伤航空器多
次发生。
第四，空管安全保障隐患较多。应急处
置程序不完善、缺少快速处理程序、设备运
行保障安全责任缺乏落实以及内部管理制
度不健全等问题，对空管安全和正常运行
构成威胁。“3.26 成都”、“3.30 北京”和“4.
22深圳”等事件均暴露出这些方面的问题。
此外，中小机场空管运行单位管制人员紧
缺、培训滞后、设施设备老化等问题还很普
遍。
二、2010年安全工作思路和目标
根据国务院关于继续深入开展“安全
生产年”活动和全国民航工作会议的总体
部署，结合民航安全工作实际，民航局确定
2010年为“安全体系建设年”。2010年安全
工作的基本思路是：认真贯彻落实中央领
导对民航工作的重要指示和全国民航工作
会议精神，深入学习实践科学发展观，全面
落实持续安全理念，加快推进安全体系建
设，着力提高安全监管效能，切实增强综合
保障能力，不断提升安全运行品质，努力推
动民航安全发展上新水平。
2010 年行业安全工作的总体目标是：
保持航空安全形势平稳并向好发展。2010
年具体安全指标是：运输航空重大事故率
10 年滚动值不超过0.2 次/百万小时，亿客
公里死亡人数10 年滚动值不超过0.02。防
止劫机、炸机事件，杜绝空防事故。通用航
空事故万架次率不超过0.3，其中死亡事故
万架次率不超过0.15。防止重大航空地面
事故和特大航空器维修事故。重大以下航
空地面事故万架次率不超过0.05。运输航
截至去年底，航空运输已连续安全飞行61 个月
零10 天、1825 万小时。中国民航荣获飞行安全基
金会颁发的2009 年度“杰出贡献奖”。
特别关注: 实施安全管理体系的经验与反思
12 Feb. 2010 (Vol. 110)
空事故征候万时率不超过0.5，其中人为原
因事故征候万时率不超过0.2，严重事故征
候万时率不超过0.15。通用航空事故征候
万架次率不超过5。地面事故征候万架次率
不超过0.1。空管原因事故征候万架次率不
超过0.12。机场原因事故征候万架次率不
超过0.1。油料原因事故征候万架次率不超
过0.01。
三、2010年安全工作主要任务
为实现今年安全工作目标，要着力抓
好以下七个方面的工作：
（一）全面加强安全体系建设，增强
抵御风险能力
推进国家航空安全纲要建设。以民航
强国战略构想为指导，全面梳理“十一五”
安全规划执行情况，围绕提高安全综合保
障能力，开展持续安全对策研究。高度重视
安全政策和程序，管理资源配置、先进经验
推广以及法规标准制定等方面的整体设计，
开展可接受安全水平研究，确定重点安全
项目和具体方案，编制国家航空安全纲要
实施路线图和“十二五”安全规划。
开展安全绩效管理试点。实现由规章
符合性向基于绩效监管方式的转变，是国
家航空安全纲要的核心战略，也是完善规
章有效性、提高政府和企业安全风险控制
能力的重要举措。今年，将在中南地区进行
安全绩效管理试点，选取南方、海南、深圳
三家航空公司及其所在地监管局作为试点
单位。
加快飞行标准监管系统（FSOP）建设。
根据FSOP路线图，今年要在前期系统框架
研究、核心技术分析等工作基础上，进一步
加大推进力度，同步开展模块流程设计、监
督检查文件制定、权重原则确定、风险管理
流程和程序设计，做好FSOP监察员手册编
写和审定、课程开发以及培训等工作。
实施安全管理体系（SMS）审核。按照
“以审促建，以审促效”的思路，开展安全
管理体系审核。上半年完成准备工作，依照
规章符合性、运行有效性以及实现安全绩
效能力等体系审核要求，修订安全管理体
系总体实施方案，制定审核管理方案、指南
手册和检查单，开发审核工具。在民航局、
管理局以及监管局选拔业务素质高的监察
员，作为第一批审核人员，开展专项培训。
下半年将选取规模大的航空公司、维修单
位、机场和空管单位实施初次审核，主要审
核安全管理体系规章符合程度和满足规章
能力两个方面的内容。下一步将逐步开展
对安全绩效的有效性以及运行持续的有效
性等方面的审核，力争在3-5年的时间内覆
盖所有审核要求。
根据目前安全监管实际，日常监管以
安全审计为目的，为避免重复性监管，提高
效能，今年10 月底前，完成安全审计的相
关工作，总结近年来审计工作取得的成功
经验，将有成效的做法扩展应用到日常监
管工作中。
（二）发挥政策导向作用，强化安全
保障机制
完善安全监管指导政策。进一步完善
《民航安全监管若干政策意见》。
制定安全投入管理政策。一是明确企
业生产经营性投入与安全投入的比例，确
保整改措施有效落实，加快安全管理长效
机制建设。二是建立有效配置资源的激励
和约束机制，对安全裕度高的企业给予相
关激励措施。三是加大经营领域的安全监
管，规范生产经营行为，防止企业生产盲目
扩张。四是完善政府部门安全投入机制。提
高用于安全基础性投入比例，重点扶持航
行技术、规章标准、设施设备、安全信息、
安全研究、安全文化、教育培训等项目，提
高安全投入的使用效益。
加强安全责任机制建设。一是根据国
家安监总局《安全生产监管监察职责和行
政执法责任追究的暂行规定》，制定贯彻落
实的具体方案。二是要使政府部门的决策、
执行、监督机制建立在法律和制度基础上，
强化政府监管权威性。三是按照权责一致
原则，下发执行《民航安全监督管理局安全
监管绩效考核办法》，对监管局履职情况实
施考核，提高安全监管效能，并将考核结果
纳入对各级领导班子、各级领导干部落实
持续安全理念的政绩、业绩考核内容。四是
企事业单位要进一步完善安全责任体系，
健全有效落实安全责任的体制机制。
健全法规标准评审程序。结合监管工
作实际，定期评审规章标准的运行效果，加
快制定、完善安全运行工作亟需的规章标
准，提高法规标准作为风险控制手段的有
效性。同时，根据最新修订的国际民航公约
附件要求，完成安全规章标准的修订。按照
年度安全立法计划，加快相关法规标准以
及《民航监察员行政执法手册》等修订工
作，完善各专业监察员的工作手册，促进依
法行政、依法监管和依法运行。
（三）着力解决突出问题，前移安全
防范关口
降低冲偏出跑道和擦机尾发生频次。
航空公司要按照《航空承运人湿跑道和污
染跑道运行管理规定》，严格特殊运行环境
下的安全管理。开展系统性、针对性培训，
提高机组综合判断决策意识，以及对飞机
性能和操纵技术的理解能力；明确安全管
理政策，树立飞行员以规避风险为目的的
复飞意识；严格高原特殊航线飞行员准入
条件。机场、空管单位要做好跑道道面状况
监测、天气预防等服务。
降低跑道入侵、刮蹭航空器、外来物
（FOD）损伤航空器发生频次。一是机场单
位要加大对不停航施工秩序管理，持续开
展机场通行证件管理、安检质量等检查。二
是继续做好机场标志标识的治理工作。三
是各单位要加强人员培训和安全教育，规
范机坪运行操作程序。四是开展针对飞行
人员机场标志标识的培训。五是落实管制
员防止跑道入侵工作的程序和措施，提升
对跑道运行的安全管理能力。六是大型机
场要积极推进跑道外来物监测设备的使用，
提升防范跑道外来物的能力。七是机场管
理机构、航空公司要加大航空器除冰雪设
备的配备，全面提高机场的冬季保障能力。
降低发动机空中停车发生频次。航空
公司要加强发动机监控和预防空中停车管
理，开展对发动机性能、状况的评估工作，
完善发动机维修方案，增加维修项目深度。
改进发动机性能监控工作，加大对发动机
整体性能参数、关键系统及其零部件可靠
性状况的监控。研究空停事件的技术成因，
挖掘深层次管理问题。加大培训力度，提高
机务、飞行人员维修能力和特情处置能力。
适航管理部门要根据国内航空器发动机型
号、批次，密切跟踪国外同型号、同批次发
动机故障信息，及时通报，提出针对性预防
措施要求。
降低航空器遭电击/雷击、严重空中颠
簸发生频次。一是航空公司要开展相关教
育培训，改变机组传统观念中一些错误的
认识，避免对危险天气认识不足的情况发
生。二是加大飞行准备质量检查，保证机组
对航路天气状况做到心中有数。三是完善
客舱安全责任体系，强化客舱安全领导责
任落实，深入开展客舱安全隐患治理，切实
加强客舱安全工作。四是空管部门要掌握
特别关注: 实施安全管理体系的经验与反思
14 Feb. 2010 (Vol. 110)
管制区域航路天气情况，及时通报重要天
气信息。
降低机场活动区域鸟击发生频次。积
极协调当地政府部门，推动地方立法，出台
有利于治理机场周边环境的规定。开展鸟
击防范专项评估，各机场要进行一次全面
的自我评估，找出差异，确定整改方案，逐
项落实机场鸟击防范各项规章要求。各地
区管理局要选择辖区内2-3 个鸟情形势较
为严重的机场开展专项评估。
（四）突出重点强化保障措施，夯实
安全防范基础
规范适航维修质量管理。航空公司要
进一步加强完善维修方案、超差修理控制、
适航指令及服务通告的评估管理，发动机
性能监控、重大机械故障处理及预防措施
等维修工程管理。特别是针对部分航空器
已经进入老龄阶段，制定符合公司机队情
况的老龄飞机维修方案，细化老龄飞机的
管理要素、标准和工作流程。加强航线维修
工作，进一步提高外站的放行能力。严把维
修系统岗位人员资质关，按照培训大纲要
求，做好相关人员培训和复训工作。重点推
动航材采购送修领域的治理整顿，借助企
业自律和行业协会的努力解决存在的问题。
各地区管理局、监管局要依据规章，加
大监察力度。要将那些运行时间较短、缺少
维修工程管理经验、合格工程技术人员匮
乏、机队规模较小、执管航空器较为老旧的
航空公司作为检查重点，帮助他们总结经
验，建立程序，培养专家，树立典型，交流
信息，真正把机队安全管理落到实处。此
外，针对目前航空公司维修人员短缺不能
适应机队快速增长的现实，民航局将制定
《大型飞机公共航空运输承运人维修系统人
机比配备的试行办法》。
严格货物运输安全管理。近年来，动物
逃逸、隐载、瞒报危险品等事件逐年增多，
直接影响运行安全。为此，各地区管理局、
监管局要加大货物运输监管，严格对违规
责任单位和责任人的处罚。今年民航局将
出台《民用航空运输销售代理管理办法》，
并修订《中国民用航空货物国内运输规则》、
《中国民用航空危险品运输规则》，规范货物
运输安全环节，增加相应罚则。航空公司要
规范货物运输管理操作流程、规章制度和
手册，完善操作程序和代理协议，落实货物
运输各环节的安全职责，加强对其销售代
理人和地面代理人的监督管理。各单位要
加强货物接收、装卸等环节的监控和检查
工作，建立货物装卸监控机制和应急处置
预案。
做好空管安全运行保障。继续做好军
民航防相撞工作，加强协调沟通机制，着力
解决长期困扰军民航飞行安全的突出问题，
尤其要切实解决北京首都机场和周边军用
机场的对头飞行问题。按照新修订的空管
设备使用、开放许可管理办法，加大空管设
备准入的管理力度，努力化解设备风险，加
强设备准入的测试。完善空管安全信息协
调通报报送机制，建立空管行业管理部门
与机场空管单位间的信息传输渠道，及时
掌握中小机场空管运行状况，协调解决运
行中出现的问题和困难。完善应急处置、快
速处理程序，加强空管不安全事件的应急
管理工作。全面做好京沪、京广PBN平行
航路运行各项保障工作，确保世博会、亚运
会期间的航班运行安全。
全面加强空防安全工作。以上海世博
会和广州亚运会空防安全为重点，全面加
强安全保卫工作。一是建立和推进空防安
全问责机制。二是完善质量控制体系，提高
航空安保运行质量，推进开展空防安全和
公安、安检体制机制建设工作。总结提炼奥
运、国庆安保工作中行之有效的保安措施，
通过规章和规范性文件加以固化，形成空
防安全长效机制；进一步推进航空保安体
系（SeMS）建设工作，研究部署第二轮国
家航空保安审计工作。三是建立健全民航
局信息指挥机制，完成民航公安机关金盾
网接入工作。四是全面推动《民用机场公安
机关警力配备标准》的贯彻落实工作。五是
加强反劫、防恐、处突工作，完善空警勤务
派遣机制。
（五）加快航行新技术应用步伐，提
高安全运行裕度
按照《中国民航基于性能的导航实施
路线图》，加快包括所需导航性能（RNP）在
内的基于性能的导航（PBN）航行新技术的
应用。加快推进机场实施RNAV、RNP
APCH、RNP AR 飞行程序，以及ADS －
B 和EFB 相关的工作。编写制定《RNP
APCH运行批准指南》咨询通告，做好PBN
相关培训工作。按照飞行程序新的职责分
工，加强飞行程序管理，规范和管理飞行程
序的设计、审批和优化工作，确保做到平稳
过渡。做好航行新技术的研究、开发和管理
工作，建立航行新技术应用风险预测机制，
对高原复杂机场RNP 运行可能引发的风
险、飞行机组过于依赖航空器自动控制可
能引发的风险以及新机载设备可能引发的
风险重点进行监控，最大限度地降低潜在
风险，保障航行新技术的推广应用顺利进
行。
（六）推进适航审定系统建设，支持
民族航空产业
民航局将积极建议国务院重视适航审
定工作对发展我国大型客机的重要意义，
加强适航审定能力建设，落实机构人员编
制和审定中心运行经费。同时，民航局将加
快适航审定体系建设的步伐，完善适航审
定规章、程序，做好运输类飞机适航标准、
生产许可审定程序和监造工作指南等规章
程序的修订工作。加强适航审定中心建设，
要把安全关口前移至飞机设计、制造、验证
的全过程。一是为上海、沈阳审定中心增加
编制。二是着手在北京、西安、成都分别建
立发动机适航审定中心、航空器适航验证技
术研究中心和航油航化适航审定中心。推进
职责下沉，在监管局增加适航审定职能的试
点工作。加强对航空产品设计和制造单位的
监督检查，继续抓好ARJ21新支线飞机、新
舟600（MA600）飞机以及直15（Z15）直
升机型号合格审定和预投产适航管理工作，
做好对C919 大型客机、蛟龙600 大型水陆
两栖飞机型号审定的前期准备工作。
（七）巩固通航安全基础工作，扶持
通航安全发展
今年要充分把握好低空空域改革试点
有利时机，进一步加强通航安全基础建设。
一是完善通航相关规章标准。二是要服务
于通航企业的培训工作，通航企业效益普
遍不佳，培训工作开展不到位。一方面民航
局组织的管理培训要给通航企业提供优惠
政策，另一方面管理局、监管局也要组织对
管理人员、飞行人员、签派人员、维修人员
技术培训，提高通航人员整体业务水平。三
是加强通航监管队伍建设，加大监管力度。
各管理局要根据监管任务，建设通航主任
监察员制度。帮助通航企业查找隐患，解决
问题，规范通用航空安全运行。严格通航飞
行训练检查考核和通航飞机的年度适航检
查，加强航空护林和农化作业一线监察。各
通航单位要切实抓好安全工作，合理安排
作业生产，保证保障能力和运行量相适应，
严格管理，确保通航飞行安全。
（编辑 肖静）
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