开放低空空域飞行难在转变观念和调整利益上

民航

2010-10-15 经济观察网 刘伟勋

　长期制约我国通用航空发展的封闭式空域管理体制，终于出现了改革和开放的迹象。

　　据报道，《低空空域管理改革指导意见》日前获批。该意见提出，要深化沈阳、广州飞行管制区试点，在2011年后全国推广，在北京、兰州等五个飞行管制区分类划设低空空域。在开放的垂直高度上，各类低空空域垂直范围原则为1000米以下。

　　这一消息发布后，引发了业界对于通用航空和相关产业发展前景的期待，资本市场也给与了积极的回应。尽管文件的获批只是渐进式改革的第一步，距离真正意义上的低空空域开放仍有漫长的道路要走，但它无疑已经传递出政府高层和有关部门转变观念、启动改革的积极信号。

　　长期以来，我国实行了严格的封闭式空域管理体制。按照现行的管理体制，我国空域在国家空管委的统一领导下，航路内由民航提供管制指挥，航路外由军航负责管制指挥。目前民航所用的空域，只占全国空域的20%左右，难以满足通用航空对空域使用灵活、多样的要求，这在一定程度上制约了我国通用航空的发展。

　　这种封闭式管理体制是在特定的历史环境和技术条件下形成的，其在保卫国家领空、保证飞行安全方面发挥了重要作用。而随着经济社会的发展，需要建立一种新的管理体制，划分自由而有序的低空飞行区域，以充分利用空域资源创造社会财富。

　　通常而言，土地、空域等行政力量主导的公共资源无法满足市场需求时，解决之道或者是推进改革，释放更多的可利用资源，或者是抑制需求，使之与有限的资源供给相适应。

　　最近几年，国内关于开放低空空域的呼声不断增强，航空业的人大代表和政协委员在全国“两会”上多次发出加快推进低空空域开放、促进通用航空产业发展的呼吁。目前我国已经在沈阳、广州对1000米以下的空域开放进行试点，取得了一定进展，但航空业人士称，有关方面仍然在思想认识、开放高度、支持力度等方面与国外有较大差距。

　　在思想认识上，一种担心是低空空域放开后，可能会对空防安全形成挑战。于此相对应的观点则是，发展通用航空确实会增大国家安全和飞行安全的保障难度，但只要体制合理，管理和技术得当，空防安全和发展经济能够找到合适的平衡点。国外的经验也表明，在空域管理上遵循“使用最大化，限制最小化”的原则，通用航空大发展后，不仅拉动了上游的制造业和下游的服务业，还直接培养了数量庞大的飞行员队伍，成为重要的战略储备。

　　前苏联曾经过于偏重发展军用航空和公共运输航空，忽视了通用航空，其航空业虽在一定时期保持了世界领先水平，但最终丧失了世界航空强国的地位。

　　事实上，每一项改革都伴随着资源重新配置和利益的调整，都可能面临或明或暗的阻力。决策层不应因此拖延甚至回避变革，否则可能付出更大的代价。

　　我们看到，《低空空域管理改革指导意见》初步展现出相关各方对于改革的共识和决心，这为下一步推进改革奠定了基础。

　　当然，发展通用航空仅仅开放空域仍然不够，需要出台更多的配套政策，包括适当放宽通用航空运营商的准入门槛、鼓励和支持对通用航空产业的投资等。但牵牛要牵牛鼻子，只要空域管理的体制问题得到根除，市场层面的障碍将迎刃而解。