融资难题倒逼改革 盛光祖呼吁民资投资铁路

民航

2011-03-25 《财经国家周刊》 刘亮、张超

[摘要] 盛光祖告诉记者，此前铁道部曾出台《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》等政策措施，推动民营企业投资铁路；接下来铁道部将采取措施加快推进这项工作，根据国家投融资改革的相关政策，制订更加具体的实施办法，吸引民营资本投资铁路。


　吸引更多的社会资本，包括民营资本，进入铁路领域投资，将是铁道部下一步改革的重点
　　“民营资本已经参与到铁路建设当中，但资金量不大。铁道部希望更多社会资本，包括民资，参与到铁路建设中来。”铁道部部长盛光祖在第十一届全国人大第四次会议期间接受《财经国家周刊》记者采访时表示。
　　盛光祖告诉记者，此前铁道部曾出台《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》等政策措施，推动民营企业投资铁路；接下来铁道部将采取措施加快推进这项工作，根据国家投融资改革的相关政策，制订更加具体的实施办法，吸引民营资本投资铁路。
　　“铁道部正在开展相关工作，虽然没有时间表，但铁道部会争取尽快向社会公布相关措施。”盛光祖说。
　　从民营资本参与投资的衢常铁路，到罗定铁路，再到呼准铁路……民营企业的铁路梦，可谓一波三折。而在铁道部进一步改革的思路指引下，民营企业投资铁路的冲动，或将再一次被调动。

民资“铁路门”

　　“开发资源、降低运输成本”是一些民营企业投资建设和运营铁路的初衷。但近年来，抱此目的进入铁路领域的民营资本，收获的更多是教训。
　　铁道部经济规划研究院的一位研究员告诉《财经国家周刊》记者，早在上世纪90年代，铁道部就曾制定措施，吸引社会资本投资铁路建设、装备制造等领域。
　　这期间诞生了新中国成立后第一条股份制铁路浙江金温铁路——由著名学者南怀瑾联合当地政府和铁道部共同出资修建。然而在铁路建成后不久，南怀瑾便将持有的股权全部转让给了浙江省和铁道部。
　　2005年7月，铁道部向社会颁布了《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，提出了要放宽市场准入机制，向社会资本开放铁路建设、客货运输、装备制造以及多元经济四大领域。
　　同年，浙江民企光宇集团联合上海铁路局、常山县国资公司，共同投资了连接浙江衢州和常山的衢常铁路，当时有媒体用“中国铁路投融资体制改革的破冰之旅”，来形容建设这条仅42.6公里的铁路的意义。光宇集团董事长冯光成也因此而备受关注。
　　起步阶段，冯光成对投资铁路的前景非常乐观。他在接受采访时曾表示，“铁路部门非常欢迎光宇集团投资，虽然就合资铁路的管理、人事任免等问题，光宇集团曾经与铁路部门出现过分歧，但是最后大家还是能够达成一致。”
　　然而光宇集团的乐观态度很快就发生了变化。从2006年开始，光宇集团连续减持在衢常铁路项目中的股份，2007年彻底退出了衢常铁路。
　　光宇集团董事会办公室的一位工作人员告诉《财经国家周刊》记者，当时民企进铁路的机制体制都不成熟，退出铁路投资是明智之举。
　　2006年8月，民营企业深圳中技（实业）集团有限公司在承担罗定铁路8.46亿元债务的前提下，以4186万元收购了广东罗定铁路。其后，深圳中技又将罗定铁路的大部分股权转让给了A股上市公司天津宏峰。
　　2006年12月，天津宏峰投资的铁路项目开工建设。其后，天津宏峰改名为国恒铁路（股票代码000594）。
　　但进入铁路投资的国恒铁路却长期处于亏损状态。
　　在国恒铁路2009年度报告中，其铁路运输业务年营业收入为2757.60万元，年营业成本却高达2901.03万元，仍然处于亏损状态。
　　据上述铁道部经济规划研究院研究员介绍，从2003年开始，铁路吸引的业外资本越来越多。截至2009年，全国共成立了145家合资铁路公司，目前已运营的合资铁路有40家左右，其余的合资铁路都在建设当中。
　　但这些引入业外资本的合资铁路，大部分由铁道部和地方政府或国有企业，共同投资兴建，对比每年7000亿的铁路基建投资，民营资本在其中所占的比重非常小。
　　该研究员介绍，在本轮高铁建设的热潮中，也有民资参与投资。例如山西天易出口焦炭货源有限公司就参与了石太客运专线的投资。民营企业投资客运专线建设，目的往往是为了让自己的货物能够优先通过铁路运输，而建成后的石太客运专线一直处于亏损状态，民营企业难以从中获利。

待解的命题

　　民营资本投资铁路的失败案例，说明民营资本进入铁路，还存在诸多待解难题。
　　“铁路投资其固有的特点，首先是投入资金量大，建设每公里铁路的平均投资近亿元，投资回收周期长，而且铁路的运营还必须考虑路网的特殊性，也就是铁路部门会更多考虑整体路网的利益，而不是仅关注某条线路的盈利问题。”上述铁道部经济规划研究院研究员说。
　　国都证券铁路分析师汪立也认为，铁路目前运价受到管制，定价权掌握在国家发改委手里；另一方面，铁路运输调度必须考虑路网的情况；特殊时期，铁路运输还担负着很多国家使命等特点，这些问题都要求民资在进入铁路时需要慎重考虑。
　　在汪立看来，铁道部要想进一步吸引民资投资铁路，需要在运行调度、财务清算等方面做出实质性的改进，并落实民营企业在铁路运营方面的自主权。
　　据前述研究员介绍，以浙江省的铁路运营状况为例，浙江省的铁路运力一直比较紧张，必须全盘考虑调度问题，才能够提高运行效率。特别是一些繁忙网络节点的运输调度，必须从整体上加以考虑。也因此一些线路就必须强制安排跑空车，而跑空车虽然占用了线路资源，但获得的收益却很低。如果民营企业无法就此和铁路部门达成一致，双方很容易为此发生矛盾，这也是导致一些浙江民营企业选择退出铁路投资的原因之一。
　　另一方面，民营铁路必须接入国家铁路网才能提升其价值，而民营企业的车辆在国家铁路网上运行，或其他铁路局的车辆，在民营铁路上运行，该按照什么办法进行财务清算，也是困扰民营企业投资铁路的一个因素。
　　据汪立介绍，铁道部下属各铁路局之间也存在清算问题，铁道部制定了相应的财务清算办法。按工作量等因素，分配铁路运输收入，但相应的清算体系很复杂，民营企业需要花大量精力才能弄明白。而相关财务清算规则的制定，则完全由铁道部说了算，民营资本没有话语权，不确定性的风险很高。
　　在铁路运价方面，2002年之前，国家发改委在铁路投资建设及运营“微利、保本、还贷”的原则指导下，将合资铁路的运价交由地方的物价局审批。但2002年后，国家发改委又将合资铁路的定价权回收，这也导致民营企业进入铁路领域之后，在运价方面缺乏灵活性。
　　“民营资本投资铁路后，利益的保障措施还不够完善。”中信建投交通行业分析师李磊认为，“比如铁道部往往强调在合资铁路中，要掌握51%的股权，民营资本来了也缺乏话语权。在与铁道部的合作中，民企经常可以感受到‘铁老大’的强势”。
　　内蒙古伊泰煤炭股份有限公司是一家B股上市公司，该公司建设运营的呼准铁路，承担着公司生产的煤炭外运任务，呼准铁路已经实现了非常好的运输效益。
　　据内蒙古伊泰煤炭股份有限公司的一位高管介绍，2009年，铁道部前部长刘志军到伊泰公司视察时，曾提出由铁道部收购呼准铁路，但由于伊泰公司是B股上市公司，拥有大量的海外股东，而伊泰公司出售重要资本，必须经股东大会通过。估计会遭到伊泰公司股东的强烈反对，这项一厢情愿的收购才没有进行下去。
　　“铁道部要想吸引更多资本投资铁路，必须做到切实保障民营资本的利益，而不应该是看到效益好的线路，就想收归自己所有。”上述伊泰公司的高管表示。

呼准尝试

　　作为民营资本投资铁路较为成功的一条——呼准铁路所采取的边界较为清晰、运营相对简单的模式，可以为其他民营资本投资铁路提供借鉴。
　　据伊泰公司的高管介绍，呼准铁路连接呼和浩特市与鄂尔多斯市准格尔旗，正线全长124.18公里，2008年12开通运营。伊泰集团通过不断增持，已经拥有呼准铁路的全部股份。该铁路在呼和浩特接入国家铁路网，将伊泰集团生产的煤炭运送至秦皇岛煤码头。
　　呼准铁路为伊泰集团专用的运煤通道，基本上不为其他企业运输物资。伊泰集团每年根据与客户签订的煤炭购销合同，提前将煤炭生产及运输计划上报铁道部和发改委，由铁道部提前统一制定煤炭运输计划。煤炭经呼准铁路运送到国家铁路网运输之后，由伊泰集团向相应的铁路运输部门支付运费，因此清算也相对简单。
　　据介绍，伊泰集团控股的准东铁路，及正在建设中的准东铁路二期工程等铁路项目，均采用这种方式运营。
　　借鉴呼准铁路的经验，巴新铁路也正在建设当中。
　　公开资料显示，巴新铁路从辽宁省阜新市新邱区出发，延伸至内蒙古自治区锡林郭勒盟巴彦乌拉地区，全长487.6公里。2007年11月开工建设。
　　投资巴新铁路的辽宁春成集团，在内蒙古锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗拥有煤矿开采企业。春成集团董事长王春成告诉《财经国家周刊》记者，修建巴新铁路的目的是为了把春成集团在内蒙古开采的煤炭运出来。“如果不修这条铁路，集团生产的煤炭需要先通过汽车，然后再转铁路运输，运费每吨煤累计达178元，而直接通过铁路运输，每吨煤的运费只有75元。”
　　王春成对投资铁路充满了信心。他表示，巴新铁路一期工程预计将于今年年底建成。目前巴新铁路正在规划二期、三期工程，按照设想，未来巴新铁路穿越蒙古国，延伸至俄罗斯，成为一条重要的运输通道。
　　前述铁道部经济规划研究院研究员介绍，这种边界清晰的民营资本进入铁路的模式，对于民营资本投资铁路具有借鉴意义。在企业自有铁路的范围内，企业拥有运输调度自主权；需要接入国家铁路运输的部分，清算也相对简单。
　　这位研究员还建议，由于铁路投资需要的资金量比较大，民营资本可以采取成立产业投资基金的方式，抱团投资铁路，这样将有利于民营资本内部的协调与管理。

融资难题倒逼改革

　　按照现有的铁路建设速度，铁道部需要保持足够的融资能力。而对目前的融资体制做出改革，吸引民营资本投资可以成为其中的一个突破口。
　　国金证券分析师黄金香指出，铁道部改革的领域将不仅包括投融资制度改革、运价体系改革，还将包括铁路运营主体的改革。黄金香认为，接下来的改革将有可能是采取“网运合一”的方式，推动更多铁路局改制为企业，实现运营主体的公司化。
　　“从另一个角度，未来资产负债率增加也将倒逼铁道部改革。”黄金香告诉《财经国家周刊》记者，“铁道部未来投资额还非常巨大，这将使铁道部遭遇很大的债务压力，而要缓解资金压力，提高现有资产的盈利能力和再融资能力，也将是铁道部下一步改革的重点方向。”
　　铁道部部长盛光祖在全国两会期间曾表示，目前中国铁路企业的负债约为1.8万亿元，处于可控范围内，资产负债率则为56%，并不算高。
　　但黄金香认为，按照目前的铁路建设计划，未来铁道部的负债总额及资产负债率还会进一步攀升，及早动手有利于铁道部避免可能出现的财务危机。
　　而铁道部进一步进行铁路融资体制改革的前提是进行铁路运价改革。提升铁路运价将可以缓解铁道部门的债务压力，提高运输价格后，铁路盈利能力的提升，将促使更多的社会资本投资铁路领域。
　　民生银行交通金融事业部的一位工作人员透露，根据铁道部公布的数据，2008年底铁路建设资金来源中，有26.4%来自非铁道部的资金。预计目前每年铁路的建设资金中，有20~30%来自社会资本。而与铁道部发行债券等融资方式相比，社会资本投资铁路建设，将是铁道部最有增长潜力的融资方式。
　　国务院在2010年5月出台了《鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称《新36条》），其中明确提出，允许和鼓励民营经济参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道等铁路项目，同时也提出了铁路体制改革、建立产业投资基金等措施。
　　这位工作人员说，“无论是从吸引社会资本进入，还是从配合‘新36条’的角度出发，铁道部都应该会拿出新的实施办法，进一步鼓励民营资本进入铁路。”