澳门民航业营运补贴政策研究

民航

[摘要] 2010年澳门特区政府施政报告中指出：为配合及巩固澳门作为“世界旅游休闲中心”的地位，将致力创设更有利澳门民航运输发展的条件，以及因应客货流量的增加而需要进行的基建项目，完成澳门国际机场的整体规划研究，制定机场未来10至20年的发展规划，吸引更多外地旅客选取澳门国际机场作为终点站，积极鼓励及协助本地航空企业拓展目标市场，包括新兴市场，并且吸引目标市场的外地航空企业开办来澳航线。
[摘要] 2010年澳门特区政府施政报告中指出：为配合及巩固澳门作为“世界旅游休闲中心”的地位，将致力创设更有利澳门民航运输发展的条件，以及因应客货流量的增加而需要进行的基建项目，完成澳门国际机场的整体规划研究，制定机场未来10至20年的发展规划，吸引更多外地旅客选取澳门国际机场作为终点站，积极鼓励及协助本地航空企业拓展目标市场，包括新兴市场，并且吸引目标市场的外地航空企业开办来澳航线。

　2008年，国家颁布了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，将澳门定位为“世界旅游休闲中心”。2010年澳门特区政府施政报告中指出：为配合及巩固澳门作为“世界旅游休闲中心”的地位，将致力创设更有利澳门民航运输发展的条件，以及因应客货流量的增加而需要进行的基建项目，完成澳门国际机场的整体规划研究，制定机场未来10至20年的发展规划，吸引更多外地旅客选取澳门国际机场作为终点站，积极鼓励及协助本地航空企业拓展目标市场，包括新兴市场，并且吸引目标市场的外地航空企业开办来澳航线。民航部门将继续与旅游部门携手合作，研究及制定支持航空业的措施。[1]


　　澳门人口相对较少，内需市场先天不足，航空专营制度亦局限了澳门民航业发展。因此，制定一套具持续性、策略性及长远目标的航空政策对澳门未来的发展犹其重要。这既可保证机场普遍服务的实现，又能充分调动各方积极性，是实现澳门民航业快速、健康与可持续发展的重要条件之一。同时，也将推进澳门作为“世界旅游休闲中心”的发展目标。



机场属于普遍服务的公营设施，经济收益和社会收益应均衡发展



　　参考世界各地不同国家和地区民航发展，我们不难发现，机场属于公共服务的范畴，具有外部性，为了保证普遍服务的实现，就有可能导致亏损的出现。因而，各地政府为了考虑机场普遍服务所产生的引伸效应，常常会对这部份亏损进行补贴。



　　机场投资和运营的收益，包括机场自身的经济收益和社会收益两部分。而社会收益则主要表现在提供航空运输服务为旅客/货主减少了运输时间，带动区域经济的发展，为服务业和建筑行业提供大量的就业机会，促进当地房地产业、商业、旅游业等的发展，加快地区间的客货运交流，吸引国内外资金更多地投入等。



　　事实上，机场带来的主要社会收益，并不由机场享有。如果完全放任市场进行选择，就会造成机场设施供给不足，发展受到局限。为了保证机场成为一种普遍的公共服务，需要政府通过对民航机场运营补贴政策的研究，设计一套较为科学而合理的补贴方案，促进澳门民航机场健康的持续发展。



　　合理的机场运行机制可以发挥自我调节作用，实现机场的社会效益与经济效益并举。美国、新加坡、日本等国家的机场管理当局都是非企业性质，仅负责管理飞行区和公共服务业务；而机场商业经营，如候机室、货站、地勤服务等，都已经实现市场化或私有化。通过公共服务业务和商业经营业务在制度上的有效分离，使社会效益和经济效益得到相对均衡的发展。



　　机场的公共服务和商业经营，分别体现在航空业务和非航空业务。东京羽田机场以极其简单的标准划分二者，即以候机室为分界，候机室建设、租赁、商业、餐饮等由日本机场大厦株式会社经营。除此之外，跑道、滑行道、停机坪的建设与管理、空中交通管制、地面服务、供油、配餐等，均由政府、航空公司、专业公司承担。如此划分，机场候机室运行商市场准入不受任何限制，运行商不需要具备航空运输专业管理的条件。而允许非航空专业公司投资建设候机室，经营候机室的商业、餐饮，可促使机场基础设施建设融资管道更为广泛。行业垄断被打破後，市场竞争也推动管理水准不断提高。

国外先进民航机场运营补贴研究



　　美国政府对民航业的补贴始于1938年，整个民航业第一次受到管制，那时候骨干航空公司可以获得补贴，用于各种短途和中途航线的邮递业务。随着更大型飞机的使用、骨干航空公司进入长途航线领域，政府补贴支出才逐渐减少。20世纪50年代，骨干航空公司已经不再需要补贴了。由于美国政府要发展一套完整的航空运输体系，特别是对小社区的航空服务，因此，20世纪40年代起美国政府开始发展地方航空公司。这些地方航空公司不能和骨干航空公司竞争，只能提供短途和密度低的航路服务。联邦政府和邮政系统支付补贴发展这类航路。在50、60年代，它们在短途航路上逐渐取代了骨干航运公司和地方航运公司。1978年，整个行业放松了管制，随即根据当地法律，制定了“基础航空服务”项目 （Essential Air Services”， EAS），制定对地区航空公司的评估分值，而不是根据该公司在哪条航路上经营为授予补贴的标准。这些有资格获得补贴的航空公司的产生，也具有公开竞标的基础，从而有效地降低了评审过程中的资讯不对称性，保证评审资格标准和服务水准的一致性以及投票程式的严谨性。



　　美国民航局（Federal Aviation Administration，简称FAA）每年向那些对国家综合机场系统（National Plan of Integrated Airport Systems，简称NPIAS）的发展有重要意义的机场提供“数亿美元”的补贴，以保证机场规划、发展、噪音降低、增加客容量以及其他一些项目的开展。其目标是保证机场为客运、货运和其他服务提供安全可靠有效的运行，改进机场及其周围环境的相容性，保证公众能充分享用机场服务。这部份补贴主要来自航空信托基金 （Aviation Trust Fund，简称ATF），大约占ATF总支出的20%左右。



　　补贴项目主要由两部分构成：机场改建计划（Airport Improvement Program，简称AIP）和旅客设施费计划（Passenger Facility Charge，简称PFC）。由于PFC计划允许政府控制的公共机场可以向搭乘飞机的旅客徵收每人不超过4.5美元的旅客设施费，将这笔收入供机场用在保证机场安全、降低噪音或者增加机场竞争力的项目上。[3]



国内民航发展及机场运营补贴情况



　　随着国内民航管理体制的改变、机场属地化管理改革的完成，如何制定一套更加完善、科学的机场补贴政策，既保证普遍服务原则的实现，又能充分调动各方积极性，促进民航事业的健康发展，已成为目前一个最重要的现实问题。



　　据中国之声《新闻和报纸摘要》报导，中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）表示，“十二五”期间，国内继续扩大新机场的建设规模，大多数专案建在中西部，对亏损的支线机场予以支持。民航局局长李家祥表示，“十二五”期间，我国民航业基础设施建设达到4,250亿元，新修建机场56个，迁建机场16个，改（扩）建机场91个，这些机场建设项目大多数位于中西部地区。



　　2009年，正式通航运营的175个机场中，70%左右处于亏损状态。中国民航干部管理学院副教授邹建军表示，西部欠发达地区兴建机场，不应只考虑机场的盈利与否，更多的是要关注它对当地经济发展的带动作用：“这种促进作用并不是表现为机场建成了，它亏多少或者盈利多少，而是通过机场进出的客人带来的投资项目，在当地的消费，和由此引申当地的产业结构包括经济增长模式发生的转变。” [4]



　　随着国内补贴政策的相继落实，民航事业迅猛发展，国内机场建设取得了长足的进步，标志着中国民航在建设民航强国道路上迈出了新的坚实步伐，中国成为全球增长最快、最重要的民航市场之一，有力地保障和促进了国民经济的发展。2010年，中国民航运输实现新突破，全行业完成旅客运输量2.48亿人次，同比增加0.37亿人次，增长16.1%。国内航綫完成旅客运输量2.48亿人次，同比增加0.33亿人次，增长15.1%，其中港澳台航綫完成0.07亿人次，同比增加0.02亿人次，增长29.9%；国际航綫完成旅客运输量0.19亿人次，同比增加0.05亿人次，增长31.1%。

　　中国民航局强调，对于亏损的支线机场，可以借鉴大多数地方政府的经验，探索机场的公益性职能，在对机场建设合理规划的同时，给予必要的支持：“通过减免税收、贴息等方式，解决机场建设和运行中的资金压力。对中小机场给予补贴，对亏损航线航班给予补贴。” 以国内江西省南昌市为例，该省政府根据制定的《江西省南昌市航空发展资金使用管理暂行办法》每年拿出4,000万元，用于鼓励开通国内和国际航线对当地航空企业营运补贴，内容如下：



　　· 新开或加密国际客运，执行期不少于一年，每周不少于两班，按每个往返航班进行补贴：港澳航线补贴2万元，台湾航线补贴2.5万元，亚洲区域航线，航程1000公里以内补贴6万元，每增加200公里，补贴增加1万元；经停航线，按新开直飞国际航班补贴标准的60%给予补贴。



　　· 新开或加密的国际货运航线：亚洲区域补贴4万元，经停航线，按新开或加密的国际货运航班补贴标准的60%给予补贴。



　　· 国内重点航线：航程在500公里以内，补贴0.5万元，航程每增加200公里，补贴金额增加0.1万元。经停航线按直飞标准的60%执行。



　　同一航綫的补贴执行一年后，第二年、第三年的补助标准分别按第一年补助标准的80%、50%执行，最高享受三年。同一航线不重复享受补贴。



澳门民航业发展可借鉴国内外民航运营补贴政策



　　回顾澳门民航业发展的历程。澳门国际机场建成于1995年，造价成本约澳门币85亿。以当年来说，它的诞生根本就是一个奇迹，原因是坊间认为澳门根本不适合建机场。当时澳门面积不到25平方公里，常住人口不过20几万，没有领海也没有领空，土地面积容不下，人流量也支撑不起。



　　澳门民航业经历十多年的发展，过程中曾经面对过不同的困难。发展至今，为对应两岸直航带来的挑战，于2004年开始引进低成本航空公司，积极开展市场多元化的及差异化发展策略，努力将机场转型为旅客目的地机场。目前，目的地旅客已达到93%，成功改变过去的中转站角色。十多年来，无论在客货运量、航线发展及配套服务等各方面都取得了不俗的成绩及进步，并得到国际组织的认可。



　　澳门是中国两个国际贸易自由港之一，货物、资金、外汇、人员进出自由。澳门自1999年回归祖国至今，特区政府一直积极促进本地经济发展，营造受国际社会认同和自由开放的市场环境。澳门拥有世遗历史城区及丰厚的文化与旅游资源，随着近年迅速的发展，已经成为蜚声国际的东方“蒙地卡罗”和“拉斯维加斯”。2010年澳门入境旅客达到2,500万（2010年香港入境旅客是3,600万），较2009年增加15%，其中内地旅客占了1,300多万。按入境方式划分，经陆路来澳的旅客所占比例最高，占总数52%，而经海路来澳的旅客占41%。换言之，经空路来澳的旅客只有7%，可见未来澳门民航业发展潜在市场的庞大。如果每年以20%的趋势增长，保守估计在未来10到15年，来澳旅客将达到5,000万人次，内地来澳门旅客将达3,000多万。



　　2009年，澳门旅游局推出《澳门旅游局支持航空业方案》。在旅游领域，为航空业的市场推广活动提供支援，具体的支援方案主要包括：提供6个月的市场传媒推广资助（启航前及首航阶段）；为首航航线在客源市场举行旅游业界推介会及讲解会；为首航航线在客源市场举行传媒及业界邀请晚宴；邀请客源市场的传媒及业界考察团来澳；在客源市场举行旅客推广活动等等。但鉴于新进航空公司开发新航线的成本较高，及需要时间培养市场和建立顾客群，从商业角度上看，虽然澳门经济和旅游发展势头很好，但内需市场太小，开拓新地区航线或是长途航线会有一定风险。如资金只放在支持航空公司的推广费方面，相信很难成为航空公司愿意开拓非热门航点的考量因素。为此，前三年的航班补贴对它们尝试踏出第一步来说非常重要。

　　澳门作为中国与葡语国家之间的经贸交流与合作重要的平台，未来开通葡语国家直航，将更好地发挥这个平台的作用，使其更上一个层次和高度。但是，大部份的葡语国家如安哥拉、巴西、佛得角、几内亚比绍、莫桑比克、葡萄牙、东帝汶等都属于长途航线；在客流量不足的情况下，如果没有航綫补贴资金，愿意从当地飞来澳门的航空企业，近乎于零。



　　澳门作为世界旅游休闲中心，澳门国际机场定位为中小型国际机场的典范，未来发展路向应着眼于传统航空、低成本航空及商务机三方面的多元及均衡发展。引述“澳门民航业对‘如何打造世界旅游休闲中心’之建议”，为促进澳门航空产业发展，特区政府可参考国内外民航运营补贴政策，设立航空发展资金，专项用于支持以澳门国际机场为始发地或及目的地、新开或加密的国际和地区航线及航班（含旅游包机模式）、适合地方经济发展的新开国内航线以及货运航线。对于执行期不少于一年，每周不少于两班的航空公司，按每个往返航班（或飞行小时、飞行距离）进行补贴，考虑设立具体补贴机制及标准如下：



　　（一） 定期直航航线



　　1、国内航线：每个往返航班补贴4万元（澳门元，下同）。




　　2、亚洲区域航线：航程在1000公里以内的，每个往返航班补贴6万元，每增加200公里，补贴金额增加1万元。



　　3、国际航线：航程在1000公里以外，每个往返航班补贴10万元



　　同一航线的补贴执行一年后，第二年、第三年的补助标准分别按第一年补助标准的80%、50%执行，最高享受三年。同一航綫不重复享受补贴。



　　（二） 为鼓励航空公司积极拓展客源，还可设立“客运增量补贴范围及标准”：自开航当天起，以每年同期客运量为基数，对在澳门国际机场运营的航空企业按其新增客运量（不含转机人数）给予每人次25元的补贴。[7]



　　参考文献：



　　1.《2010年澳门特区政府施政报告》.



　　2. 连炜， 《中国民航报》，日本羽田机场：社会效益与经济效益均衡发展，2010，（11）.



　　3. 胡建琦，中国民航大学-我国民用机场运营补贴政策研究，2007，（3）.



　　4. 民航局：将对亏损中小机场给予补贴-人民网 2011，（4）.



　　5. 中国民航总局2010年鉴.



　　6. 澳门民航业对”如何打造世界旅游休闲中心“之建议，2011，（6）.