新一代空管系统进展缓慢:FAA新班子，老问题

帅哥

2009-04-13 《中国民航报》

自从2007年9月30日，当届美国联邦航空局（Federal Aviation Administration，简称“FAA”）任期结束之后，FAA就开始了一连串的临时运行，其中连局长都是代理的。2008年全年，布什政府都没有提出有关FAA的重组和改革建议，这一问题就留给了继任总统奥巴马。上月底，美国总统奥巴马宣布，将任命航空公司飞行员协会前任主席兰蒂·巴比特为下一届联邦航空局局长。

被忽视的FAA

　　美国每日航班数量达3万多个，FAA就负责美国这个世界上最大的航空运输市场的运输管理职能，同时负有航空安全监管等职能。近些年来，美国空中交通管制员和FAA管理层间冲突不断，如何处理两者之间紧张的关系将是新一届FAA领导层需要面对的问题，而最重要的则是新一代空中交通管理系统的顺利实施。美国政府已经决意实施这项耗资巨大的工程，只是鉴于种种原因，目前进展仍然缓慢。

　　尽管FAA负有如此重要的责任，但是在美国政府的行政系统里面，它仍然是一个不太起眼的部门。无论是公众还是政府官员，都很少关注FAA的事情。所以在去年的总统竞选演讲中，虽然FAA处在一个很不稳定的状态，未来的走向尚不十分明朗，且美国的航空设施也日益老化，但是却没有一个竞选人提及FAA的事情。

　　美国航空工业协会主管民用航空事业的副主席丹·艾尔维尔曾表示，从某种程度上来讲，正是因为FAA平时做得太好了，所以很少引起别人的注意。在就任现职之前，丹·艾尔维尔曾担任FAA助理局长达两年之久。“我们是目前最为安全的一种交通模式，所以在发生坏事情之前，没有人会想到在改造现有的组织上花费太多的时间。在地面上筑路建桥对于整个社会来说可以创造更多的就业机会，但是扩建机场却无法产生这样的效应。”

　　美国前任交通运输部部长诺曼·明尼塔也坦承，美国的航空基础设施已经落伍，交通运输部对于FAA的重组管理也不够及时。在一次空中交通管制协会会议上，FAA负责航空安全事务的副局长佩基·基里安也表示，FAA受到的关注的确很少，除非有重大的航空安全事件发生，一般人很少会关注FAA的事情。

　　目前的FAA面临着两大问题。一是关于商业航空公司和私人航空活动中空中交通管制费用的分配问题。目前空管费用几乎都包含在机票里面。但是商业航空公司表示，此举是将费用转嫁给了旅客，而使得航空公司的定价权受到影响。航空运输协会也认为，商业航空公司的飞行占到整个空管运行费用的66%，但是为此支出的费用却高达90%。根据空管系统向商业航空公司收取的费用标准，私人航空活动为此每年大约少支付了7亿-8亿美元的空管费用。

　　另一项主要的议题就是推动新一代空管系统的发展和实施。FAA估计，实现到2025年对美国的空管系统进行全面现代化改造的目标，大概需要花费220亿美元的费用。那么这些钱从哪儿来？是从FAA的一般性预算中出，还是以更加灵活的方式让相关机构贷款用于建设，目前尚存在争论。

新一代空管系统进展缓慢

　　将以前的基于雷达的空中交通管制系统转化为基于卫星的空中交通管制系统，将成为新一代空管系统的核心内容，在这个转化过程中，使用广播式自动相关监视系统（ADS-B）将是技术的关键所在。去年11月，FAA宣布开始实施新一代空管系统的建设，并率先在佛罗里达州试验了11个ADS-B基站。FAA希望到2013年，ADS-B基站的数目能够达到794个，到2025年整个转换项目全部完成，新一代空管系统完全建立。

　　FAA推动新一代空管系统规划的出台是在布什政府任期即将结束，奥巴马政府还未上台的时候提出的。虽然布什在签署这项命令的时候要求联邦政府各个部门予以配合，但是奥巴马政府对此表现出更加谨慎的态度，决定通过考察来确定是否按照目前的形式继续执行下去。

　　“我们认为实行新一代空管系统是非常必要的，也充满动力。”FAA负责新一代空管系统的副局长维多利亚·考克斯表示，“我们之前做了大量的准备工作，接下来肯定是要加速建设的，新任政府一定能够理解建设现代化空管系统的迫切需求，空中交通管制对于美国的经济来说是非常重要的一个元素。”

　　在未来的5年中，新一代空管系统的建设大概需要60亿美元的费用，而这笔资金的筹集到位需要在新任FAA局长的管理中得以体现，并且这笔费用还不包括航空公司对于机队ADS-B设备的改装费用。维多利亚·考克斯预计，航空公司改装机队还需要200亿-500亿美元的费用。

　　那么从航空公司方面来讲，为每架飞机付出50万-100万美元的费用来升级设备是否值得呢？实际上，许多航空公司的确不愿意为此付出不菲的代价。

　　“该新一代系统项目花费巨大，非常复杂，而且完成时间长，”负责物理基础设施事务的联邦政府会计总署署长吉拉德·迪陵汉姆在美国众议院运输与基础建设委员会航空小组委员会上表示，“加上风险较高，行业利益相关者仍然很气愤，而且FAA关于新一代空管系统计划的文件中也没有任何具体的时间安排或承诺。”

　　FAA另一位前任局长郎赫恩·邦德也认为，虽然FAA在航空安全监管方面成绩斐然，但是在技术进步方面却没有什么进步，而新一代空管系统的转换过程将不会是一帆风顺的。虽然快递巨头美国联合包裹运送服务公司（United Parcel Service Inc.，简称“UPS”）已经配合FAA在飞机上安装并试验了新一代空管系统的运行，但是持怀疑态度的人士则认为，这些试验是在货运航空公司机队上进行的，对于客运航空公司来说还存在着很大的风险，而且也无法向公众展示这项技术在节省成本提高效率方面的有效性。

　　UPS总裁鲍勃·莱卡斯表示，到目前为止，ADS-B的发展有些停滞，因为谁来为此掏钱的问题还没有最终得到确认。到底应该是行业还是政府来掏钱，是很多人关注的问题。实际上，这相当于建设空中的高速公路，如果在地面上建设高速公路的话，政府会为此支付费用，但是在空中呢？

　　航空运输协会公共关系负责人戴维·卡斯特维特表示，航空公司认为ADS-B是一项非常好的技术，一定会最终实现全面的应用。但是现在的问题并不是技术方面的，而是成本投入方面的。如果FAA不出台相关的激励措施的话，哪家航空公司会为此投入大量资金进行前期改造呢？

　　维多利亚·考克斯表示，ADS-B飞机装备非常重要，而前FAA局长、现任航天工业协会主席兼首席执行官马利昂·布拉克以曾表示，在2020年之前不强制为飞机配备ADS-B技术。因此从在地面基站亮相到强制性安装之间还存在7年的空白。同时，维多利亚·考克斯也表示，的确需要采取激励措施鼓励航空公司投资这项技术，并且在绝大部分飞机安装ADS-B之前，新一代系统将不可行。

　　维多利亚·考克斯认为，作为一项新的监管技术，ADS-B在准确性等方面都优于现有的系统，而且除了ADS-B的应用，新一代空管技术还包括许多其他方面的改造，比如通讯由语音通信系统向数字通信系统的转变，系统的自动化将会是未来的趋势。

　　不过系统转换带来的另外一个问题就是，管制员们何去何从。由于之前已经存有芥蒂，那么新技术的应用是否会造成更多的管制员失去工作岗位，成为美国国家空中交通管制员协会工会关心的一大问题。管制员工会主席帕特立克·佛里认为，管制员们并没有参与到FAA关于发展新一代空管系统的行动中来，为这套系统设计的工程师也不是来自管制员，似乎整个行动并不需要管制员的参与。

　　维多利亚·考克斯对此表示反驳，她认为，在新一代空管系统的研究和规划过程中都有管制员的参与，而且新系统的应用并不会带来管制岗位的减少，因为随着新系统的应用，空中交通流量也会有大幅增长，这样需要处理的飞机也就越来越多。

将空管部门独立出来？

　　目前还存在一种声音，那就是将空中交通管制部门从FAA中脱离出来，成为一个独立的部门。前任美国总统克林顿的高级经济顾问多乐西·罗宾认为，FAA在运营投资密集、需要高科技的业务方面显得有些力不从心。因为作为政府部门，FAA受到联邦预算的限制，而且由FAA管理和运行空中交通管制系统，会有潜在的利益上的冲突。

　　多乐西·罗宾认为，应当建立一个专门为空中交通管制提供服务的部门，同时也应在FAA鞭长可及的范围内。

　　实际上，早在1993年，美国前任副总统戈尔就提出将空中交通管理的功能独立出来，然后建立一个基于用户的公司。而在世界范围内，至少有46家空中导航服务提供商都是以公司的形式运作的，比如加拿大、英国、澳大利亚、新西兰和德国等。

　　诺曼·明尼塔表示，早在2001年就任美国交通运输部部长之初，他就曾考虑过对FAA进行拆分处理，但是分离空中交通管制部分实在是过于困难，最后才不了了之。其中管制员协会就是强烈的反对者，他们担心，如果拆分的话，将会导致私有化，而且改造一个长期以来形成的政府机构将会带来一系列复杂的问题。

　　即使能够继续待在FAA，空中交通管制部分仍然需要进行现代化改造。丹·艾尔维尔表示，他们希望看到，新一届的FAA能够集中精力，促使政府把国家航空基础设施的重建放在国家优先考虑的位置。同时也希望新一届政府能够给予新一代空管系统更多的关注和支持，就像道路桥梁所受到的重视程度那样。

　　无论如何，新一任FAA局长的任命已经产生。目前正在等待美国参议院的批准。“他既拥有相关经验，也具有领导能力，可以推动我们老化的航空运输管理系统的现代化，并改善与空中交通管制员的关系。”航空运输协会主席兼首席执行官詹姆斯·麦依表示。就连美国国家空中交通管制员协会工会也批准了该任命，该工会主席帕特立克·佛里表示，兰蒂·巴比特可以扭转FAA多年来积累的管理失败的情况以及与其员工之间的关系缺乏公正和尊重的状况。

　　（孙松杰译自《航空运输世界》2009年二月刊）