腐败大案频发应成为推动民航体制改革的契机

民航

　2010-06-27 《南方都市报》 昨（26）日《新京报》报道，审计署在审计三大航空公司时发现数笔上百万的“航线协调费”未计入财务报表，随后牵出多名中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）局高管相继接受调查。但这只是冰山一角——多位业内人士透露，一些大型的民航公司每家每年用于航线交易的费用至少达数亿元。一条存在于民航界多年的航班时刻灰色交易链条正在浮出水面。审计署称，在审计过程中发现并向有关部门移送涉嫌犯罪案件线索中航1起、南航1起、东航2起，有关部门正在依法立案查处。 　　多种迹象显示，反腐风暴正在民航系统降临。耐人寻味的是，这场风暴是在首都机场原董事长李培英已被执行死刑的情况下，再度刮起的。从2009年底迄今的半年内，已先后有多位民航系高官要员落马，包括国家发改委交通运输司民航处原处长匡新、民航局原副局长宇仁录、首都机场原常务副总经理黄刚、民航华北局原局长黄登科。而近日民航中南局局长、党委书记刘亚军在广深高速铁路线上与列车相撞身亡的消息，又给关注这场风暴的公众留下了更多的遐想空间。 　　纵观民航业的腐败案例，大多发生在两个领域：重大建设项目中的大宗物资采购；再就是新闻中提到的航线和航班时刻的灰色交易。重大建设项目历来是各行业的腐败高发区，民航业不能独善其身，似乎也不足为怪。而围绕航线和航班时刻产生的腐败为航空业所独有，是否就有新的形态和特点呢？其实，“天上的”腐败和“地上的”腐败，其基因并无二致。 　　不妨看一下航线和时刻的灰色交易的发生学原理。航线和时刻对航空公司的重要是业内人士众所周知的，它对航空公司的盈利水平起着决定性作用。而能否从民航局申请到热门航线和黄金时刻，却受制于潜规则。新闻中引述某航空公司高管的话说，“一般对于热门航线及航班时刻的申请，答复都是：没有！”“但你去找包机商就有了——包机商就相当于票贩子的角色。” 　　如此看来，民航业的腐败还是遵循着我们早已熟知的经验：一种重要而稀缺的资源掌握在极少数人手里，而其如何分配又几乎不受监督，权力寻租的黑洞由此诞生又有什么奇怪？ 　　值得注意的是，对于航线和时刻审批权过于集中隐藏的腐败风险，民航总局早有警觉。自2005年以来，民航已在大力推进包括开放市场和规范航权时刻审批制度在内的系列改革，包括减少民航总局的部分审批权力，民航总局和地方管理局分别增设航班时刻协调委员会等等。也正是受惠于这些改革措施，中国的天空里有了民营航空公司这样新的参与主体，从而增加了中国民航业的活力。然而，为什么腐败并没有得到有效遏制，反倒呈愈演愈烈之势？ 　　在我们看来，一个原因在于，表面公开、公平、公正的规则，由于没有严格的程序来保证运行，又缺乏必要的监督上诉机制，乃至在具体操作中严重扭曲，甚至形同虚设。据一位2008年参加过航班时刻协调委员会的业内人士透露，委员会居然未履行投票等民主程序，而民营航空公司的人士更直言，委员会本身已成为一个排斥民营公司的“俱乐部”。这种条件下，既得利益机制如何突破？另一个也许更重要的原因则不能不归结到这些改革本身，它由民航管理部门所主导，改革很不彻底，更像头痛医头脚痛医脚。 　　伴随着中国的改革，民航业也从高度管制迈向了逐步开放，但与其他行业比较，民航系统仍然保留着较为浓厚的计划经济色彩，是一个垄断性较强的部门，表现在管理上，就是依然对重重叠叠的行政审批情有独钟。或因为担心既得利益被分割，或存在对市场开放的畏惧心理，民航业市场化的步子迈得太小，这使其即令受某些具体事件的触动，主观上想进行一些改革，但总是收效甚微。正如民航总局一位人士坦承，“在民航系统，哪怕是一个很小的科室，因为掌握了特定的权力，都会产生‘效益不错’的寻租空间”，这样的局面，单纯依靠内部、外部的反腐，怎能革除？ 　　弄清了病症，治理民航业的腐败，肯定不能走计划经济管制的回头路，尽管那可能消除寻租的空间，但换来的却是低效率。未来的民航能否像公路运输行业一样，用完全而又充分的竞争来根除腐败，同时又保证活力？频发的民航腐败案，也许正是民航体制改革的一个契机。改革的方向，除了市场化，别无选择。