民航行业弊端引关注 伪市场致权力寻租频现

民航

　2010-07-06 《北京商报》 记者肖玮

“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”从去年开始，在一波又一波的民航反腐风暴中，多个曾在业内呼风唤雨的“大人物”从头顶光环变为了阶下囚。而这些让人唏嘘不已的腐败大案背后所反映出的行业弊端才更值得关注和反思。 　　事实上，由于近十来年国内民航业急速发展，行业内部制度以及管理相对滞后。“一直以来，民航业众多审批权都集中在极少数官员手中，腐败是难免的，只是此前国家一直没有下决心追查。”一位民航业内人士告诉记者，“就像一架飞机不常检修肯定存在巨大安全隐患，一个行业不进行梳理必成腐败之窝。”

数个“高危地带”滋生腐败

　　民航业的反腐行动从去年就已经开始，当时还有很多业内人士认为，这次反腐顶多是杀鸡警猴而已，很快就将风平浪静了。但事实却证明，这场风暴不仅没有结束，反而越刮越猛烈，多个业内腐败黑洞被曝光。为什么以“严守秩序”、“安全第一”等为宗旨的民航业，会成为腐败案的滋生沃土呢？ 　　中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）局长李家祥总结，民航业的腐败与日常工作如影随形，财、投、建、购领域成为民航腐败易发多发“高危地带”。民航近来发生的腐败案件，90%以上发生在财务、投资、工程建设、物资设备采购等领域。特别是乱投资、乱拆借、乱担保等“三乱”问题突出，“小金库”问题突出，工程建设、物资设备采购招投标问题日渐突出。 　　而事实也确是如此。从目前被揪出的腐败案件看基本可以归为两类：一是在重大建设项目、采购中发生的；另一种则是为了争夺航空业受管制且最稀缺的资源——航线和时刻。业内专家认为，采购中的违规操作可能在各行各业都有可能出现，而航线和时刻分配上的灰色利益，则是民航业特有的现象，也可以说，“终端市场充分竞争，重要资源集中分配”的行业特点导致腐败大案频发。 　　“目前已经暴露出来的问题都是长期存在的，只是以前没有被揭发过，而现在则是‘拔出萝卜带出泥’。”一家航空公司负责人告诉记者。众所周知，民航是一个资金大、“项目”多的行业，这在客观上容易滋生腐败。日常的生产运行和管理，民航也需要投入大量的资金、产生巨额现金流。手头上“钱”多，就很容易成为被追逐的目标。 　　其次，民航业联系面广、专业性强、发展速度快，使得行业腐败容易被掩盖。民航运作点多面广，跨省跨国，监督管控往往在“超视距”情况下进行。民航技术领域高度专业化、专业领域高度专家化，进而衍化成专家权威与领导权力相结合的特殊“钢化结构”。民航发展速度快，正常的运行需要大量资金频繁地做跨专业、跨领域、跨区域的流动。此外，由于发展速度快，成绩容易掩盖腐败现象。 　　从数据来看，根据民航局2010年发展的预期目标，2010年民航系统固定资产投资规模达900亿元，涉及重点机场建设项目25个，这还不包括今年上半年国家发改委陆续批准的机场改扩建工程，上述工程预算投资相加可高达1150亿元，其中利益空间可想而知。

航班时刻审批成重灾区

　　当然，在众多民航业的腐败地带，航线与时刻分配一直都是重灾区。“对航空企业来说航线和时刻是关系到自身利益甚至生死攸关的大事，而正是这一稀缺资源的分配权长期掌握在民航管理部门手里，由此在航线与时刻的竞争中就存在着较大的寻租空间。”一位航空公司高管向记者透露，“此前，一家地方性航空公司想要进北京但又苦于摸不着门路，其经人介绍与民航某高官建立起联系。后来这家航企成功进京，而航企老板每见到上述民航高官必叫‘恩人’，其中内情可以想见。” 　　对于航线和时刻问题，近期民航业内还流传着这样一个故事，在民航系统的一次会议上，一位机场的总裁发泄心中不满说：“听说北京一个时刻300万元，我给600万元，给我两个时刻行不行？”另有传言，真正热门的航线标价可上千万元。 　　此次落马的张志忠、黄登科及中国南方航空股份有限公司（China Southern Airlines Company Limited，简称“南航”）窝案均案发“航线时刻”审批。此前，审计署在审计南航时发现了一笔金额惊人的“航权协调费”。这笔“航权协调费”牵扯出了民航业两位“可轻易拿到好的航线、时刻”的神通广大人物庞汉章和魏景波。随后，又由庞、魏分别供出原中国民用航空华北地区管理局（简称“华北局”）局长黄登科和原首都机场集团公司总经理张志忠。民航寻租灰色地带由此揭开一角。 　　据悉，早前，华北局负责包括北京、天津、河北、山西、内蒙古在内的多个机场及区内“航线时刻”审批。根据规定，航空公司要想申请到某条航线的航权，首先需得到航线两边所在地民航地区管理局和中国民用航空局空中交通管理局的同意，再报民航局审批。这就给了时任民航华北局局长黄登科无限的权力。而庞汉章因有能力从黄登科手中拿到北京至外地的航线、时刻，成为航空公司中的“红人”。于是，在过去很长的一段时间里，庞汉章拥有的日美航空主要负责通过层层运作拿到优质航线，再将这一航线转包给航空公司运营，航空公司则需要提供航班收入的3%-5%作为合作经营费。 　　随后，在2006至2007年，似乎已经闻到“危险”气味的民航业为了减少暗箱操作，将航线和时刻审批权不断下放，众多机场的航线已经由审核变为备案，但目前国内吞吐量最大的十个机场的航线时刻审批权，仍然牢牢地握在国家民航局和地方管理局手中。而这吞吐量最大的十大机场，正是航空公司的生命线，也是竞争最激烈的地方。所以，航线时刻审批中，见不得光的交易依旧存在。 　　一位不愿透露姓名的业内人士向记者透露，中国目前的航班资源分配，是基于2007年9月实施的《民航航班时刻管理暂行办法》，建立了“政府管理为主，多方参与”的航班时刻管理体制。明确民航局负责全国民航时刻管理工作，对于时刻分配与协调工作的具体承担机构，则由民航局空管局和各地区管理局负责。 　　上述业内人士向记者透露，2007年实施的航班时刻管理办法在实践中由于缺乏有效监管，加之繁忙机场的时刻资源供不应求，为行政手段介入资源分配、个别领导干预具体操作留下了隐患。 　　特别是在一些不定期航班的时刻分配上，由于可用的时刻数量不透明，航空公司的申请要想获批有时不得不找一下门路。业内更流传，部分富余的航班时刻被“藏”起来了，算做计划外的时刻，给那些特别会公关的公司。 　　一位知情人士曾爆料，有的航空公司为了拿到好的航线、时刻，会在一年中定期给审批部门送上“航线协调费”，某国有航空就曾经给某地方管理局“上缴”上千万元，希望后者为这家航空公司协调好这一年的航线时刻。其他给房给车，甚至帮助搞定相关子女出国读书的“公关项目”更是数不胜数。 　　对于公关费用如何计入财务报表，业内人士称名目其实各有不同，而且也并不是很难入账。毕竟在高现金流高成本的航空业，整个销售成本占总成本的比重还不到10%。

畸形市场状态开始转变

　　有人士分析指出，民航系统“高危地带”频出腐败事件，一方面是因为制度不够健全，监管难以到位；另一方面则是因为即便设有制度，也难以避免行政审批中存在的灰色空间，难以避免个别官员对具体项目的人为干预。 　　其实，为了割除行业内现有“毒瘤”，民航业今年已着手完善管理，特别是意识到航班时刻分配制度确实存在漏洞，有关管理部门也开始着手改进了。记者注意到，民航局日前就发布了《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》（以下简称《通知》），并明确表示出台《通知》的主要目的就是“加强廉政建设，提高办事效率，确保资源分配公开透明和有效使用”。 　　《通知》称，今后民航局不再召开每个航季的大型航班和时刻协调会，仅对新增航班和时刻做微调。民航局也正在建设航权航班和时刻管理信息系统，系统建成后，将实行网上申请、网上审批和信息公开。“上述规定让人拍手称快，因为以往每个航季的大型航班和时刻协调会实际上为很多航企提供了一个集中公关的舞台，把掌握航线、时刻审批权的领导集中在一起，航空企业就开始各显其能了。”一家航空业协会负责人说。 　　不过，中国民用机场协会行业发展服务部部长丁新伟强调，《通知》没有改变靠行政手段管理航班时刻的现状。建议应该进行法制化管理，这样一旦出现不公平的事情可以用法律手段保护自己。当然，也可以借鉴国外某些做法，机场将每天可以容纳多少时刻应该完全公布出来进行招标，航空公司公开竞价，这样机场将有更大话语权，也可以做到相对公平。 　　另外，有业内分析人士称，在我国铁路、民航、公路三大运输业中，铁路是完全垄断，公路运输是完全竞争，民航业则出现较为畸形的“伪市场”状态：虽然各种所有制的航空公司在终端竞争激烈，但大部分业务仍在市场之外。如民营航空举步维艰，得不到合理的航线分配；而在机场基建工程、设备采购以及航线分配等环节上，仍由政府和国企控制。 　　正是因为民航业市场化不够彻底，导致了腐败窝案的发生。民航专家许凌洁总结，在关注民航惊心动魄的系列事件同时，我们也可以庆幸，损失固然发生，问题却已找到，更重要的是，民航反腐将有力地推动民航深化改革。可以说，多名掌权者落马并不是结束，民航的反腐行动依旧路漫漫。

民航业高层多人涉案

　　匡新：国家发改委民航处原处长 　　最近在民航业内纷纷讨论“匡新出事了”。据悉，这位在国家发改委主管民航事务近十年的处长，去年底因涉嫌经济问题被检查机关刑事拘留。业内有传言，匡新涉嫌在国内部分机场建设项目的审批上营私舞弊，还有在国内某家航空公司引进飞机时进行权钱交易。 　　业内评价：人很聪明，能力很强，无论协调能力、文字能力均非常出色。同时，话语尖刻、性格跋扈、做事雷厉风行，有点恃才傲物。 　　黄登科：民航华北局原局长 　　因涉嫌在航线与时刻审批中存在腐败行为，黄登科于去年11月23日被免去民航华北局局长、党委书记职务。不久前，根据最高人民检察院主管的正义网披露，黄登科案已基本侦查完毕，是一系列机场腐败案件的关键性突破点。据悉，黄登科已牵连出其他几个民航高官。 　　业内评价：非常聪明、行事比较腐败和个别航企关系亲密。 　　宇仁录：民航局原副局长 　　日前，中纪委、监察部对民航局原党组成员、副局长宇仁录严重违纪违法问题进行了立案检查。经查，宇仁录利用职务上的便利为他人牟取利益，收受巨额贿赂。宇仁录的上述行为严重违纪，并已涉嫌犯罪。最终宇仁录被给予开除党籍、开除公职处分；收缴其违纪所得；将其涉嫌犯罪问题移送司法机关依法处理。 　　业内评价：他留给人们的印象是实干、谨慎、随和，民航局内部人士私下里大多称呼他为“大宇”。 　　张志忠：首都机场集团公司原总经理 　　2007年1月张志忠接替李培英出任首都机场集团公司总经理，同年6月，李培英被“双规”。对于张志忠临近退休年龄被抓，外界普遍猜测与两个人有关系。一个是原民航局华北局局长黄登科，另外一个是民航局原党组成员、副局长宇仁录。这两个人在两个月内分别被捕。 　　业内评价：他给大多数人的印象是“老实“，说话山西口音很重，慢条斯理，不善言辞。 　　黄刚：首都机场股份有限公司原副总经理 　　因涉嫌在安保设备采购中违规操作，黄刚正在接受有关部门的调查。去年12月，47岁的黄刚被“双规”。消息人士透露，黄刚与民航局原党组成员、副局长宇仁录的违纪和涉嫌犯罪行为有关。中纪委调查宇仁录时，宇仁录交待了黄刚在升任副总经理时向他行贿的犯罪事实。待黄刚接受调查时，坦白交代的更多。 　　业内评价：黄刚留给同事的印象是比较能干，头脑灵活，与上级的关系处理得较好。不过，或许是因为黄刚在锐意进取的同时有些年轻气盛，他被一些资格较老的同事认为不太尊重老同志。 　　张和平：南航原总工程师 　　张和平曾任贵州航空有限公司副总经理，南航湖南分公司总经理、党委副书记。接近南航的消息人士透露，与张和平一起被带走的7人，多数有湖南、贵州或汕头分公司工作经历。他们与此前被带走调查的原民航华北局局长黄登科，均因南航北京至长沙及贵州等地的客运“包机”而涉案。 　　业内评价：在南航14名高管中位列第13位，平日为人较谨慎。 　　胡志安：大连周水子国际机场集团公司原总经理 　　胡志安因涉及违纪问题，已在6月初被大连市纪委调查。不过，目前大连机场和大连市纪委处并未证实此消息。 　　有业内人士称，胡志安案件可能与机场建设工程有关。据悉，大连机场近年来曾多次扩建，去年开始进行第三期扩建工程，计划投入22.55亿元用于新建航站楼、停机位和飞行区的局部改造等。同时还在进行新机场的前期工作。 　　业内评价：他是一个善于抢抓发展机遇的人；敢于改革。 　　施国峰：上海东方航空运行控制中心原总经理 　　施国峰因私设“小金库”，目前已被上海市有关部门控制，据悉，案件侦破接近结束，很快会向法院提起诉讼。业内人士称，施国峰案涉及金额上亿元，其控制下的东航运行控制中心私设“小金库”。施国峰个人在上海不同地区购买的四处房产，购房款多数来自“小金库”。 　　业内评价：施国峰表现在公众的眼中是进取、敬业，凭借自己的努力，他抓住了一次又一次的历史机遇，现已成为一位明星人物。