夏佑至：民航业的灰幕

民航

2010-07-15 《新民周刊》 夏佑至 [size=11.6667px]　中国民航的特殊之处在于，尽管已经深入经济和日常生活，却保持着其他服务业所没有的神秘感。这里有技术原因，但更多的是市场垄断的结果。 　　技术原因导致信息不对称。乘客和航空公司之间的摩擦，不外乎延迟起飞、误点和航空事故的处理等几种。在这几种情形下，乘客维权的难度明显高于其他消费行为，因为航空公司掌握了对事件的绝对解释权。经历过飞机迟迟不能起飞的乘客都知道，要求航空公司解释延迟起飞的原因，是一件很困难的事。如果你反复索要，给你的解释也不过几种言简意赅的标准答案：空中管制、天气原因和机械故障。不管是什么原因导致飞机晚点，由此带来的经济损失大多得不到补偿。这往往成为冲突的诱因。 　　由于信息不对称导致乘客与航空公司的摩擦，和医疗纠纷非常类似。但和医疗纠纷不同的是，发生在医院门口的极端的抗议行为不可能复制到机场。由于航空器的特殊性，机场的安保级别远远高于医院。拒绝登机或拒绝离机的乘客都涉嫌扰乱公共秩序，如果他们过于坚持，甚至会被视作危害公共安全，公安机关就会介入。 　　要提高一个行业的透明度，通常的办法是削弱垄断，强化竞争。但民航业的垄断是一个世界性的现象。这和民航业的高技术和资本门槛有关系。民航业发达的国家，基本上都是由少数大公司和廉价航空公司分享市场。中国民航市场的格局也是如此。经过大手笔的合并重组，四大航空公司（国航、南航、东航、海航）占有90%以上的市场份额，余下市场由规模小得多的地方和民营航空公司享有。 　　但如果因此认为中国民航业达到了成熟市场的水平，就大错特错了。尽管民航垄断中西皆然，但中国民航业的垄断更多不是因为技术与资本的天然门槛，而是行政干预使然。 　　2009年，由于经济危机影响，中国航空业普遍亏损，中国政府分别向几家大型航空公司注入了巨额补贴。中国南方航空股份有限公司（China Southern Airlines Company Limited，简称“南航”）、中国东方航空股份有限公司（China Eastern Airlines Corporation Limited，简称“东航”）和中国国际航空股份有限公司（Air China Limited，简称“国航”）得到的补贴金额都在10亿元以上，海南航空股份有限公司（Hainan Airlines Company Limited，简称“海航”）也获得了将近5亿元补贴。补贴是2010年上半年四大航空公司普遍盈利的主要原因，也将中国大航空公司的国企属性展露无遗。 　　和政府补贴相对应的是政府管制。中国航空油料有限责任公司（简称“中国航油”）垄断了航空用油的供应，机场的起降费用居高不下，新增航班和新开辟航线都需要复杂的审批程序。飞行员的流动也受到限制，以至于不止一次引发飞行员罢工和返航等极端事件。这些都限制了航空公司作为市场主体的灵活性。 　　尽管一再鼓励民营资本进入市场，与国有航空公司竞争，但大多流于表态，口惠而实不至的成分居多。补贴已经不利于形成公平的市场环境，但和补贴相比，审批环节中对民营资本的歧视更糟糕。 　　航空公司的准入和监管由民航总局负责。这家机构曾是国有航空公司主要的出资人，又掌握着航线分配的大权。双重职能意味着民航总局能够直接影响甚至是决定航空公司的盈利水平。京广沪之间的航线因为人员和物资往来频密，是航空公司利润的重要来源，顺理成章地成了航空公司必争之地。但民营航空几乎无法插足这些利润较高的热门航线。上海的民营航空公司春秋航空至今只分到一条从上海飞广州的航线，飞北京的航线连一条都没有。 　　和任何行政垄断一样，民航业的行政垄断也必然产生两个问题：第一是如何保持国有企业的市场取向，其二是如何避免主管机构利用准入和监管权力腐败。从目前的事实看，中国民航业在这两个问题上都表现不佳。 　　中国主要航空公司受困于效率和盈利能力低下，虽然处于全世界增长最快的市场中，仍长期处于亏损状态。2004年，中国航油和几家大公司纷纷在航油期货交易市场上发生巨额亏损，设在新加坡的中航油股份有限公司总经理陈久霖因内部交易、伪造营业数据，被新加坡法院判处4年3个月徒刑，当庭收监，更是暴露出垄断国企与自身规模不对等的脆弱。 　　国际上，航线和时刻分配是由通行的专业委员会分配或拍卖产生的，而在中国，决定“让谁飞”以及“什么时候飞”的权力，掌握在官员手里，所以引起严重的寻租行为。最近被曝光的民航腐败窝案，涉案人员众多——有中国南方航空集团公司（China Southern Air Holding Company，简称“南航集团”）7名中高层管理人员、原中国民用航空华北地区局局长黄登科、原国家发改委交通运输司民航处处长匡新、原中国民用航空局副局长宇仁录及首都机场原常务副总经理黄刚等人——都与此相关。 　　尽管中国民用航空局从2005年就开始改革航权分配机制，但分配航线和时刻的权力，仍然掌握在一个封闭的、由少数人构成的集团手上。可见，民航业灰幕长存，不是因为这个行业和其他行业相比有什么特殊之处，而是因为行政垄断及其带来的利益集团，必然反对真正有效的改革；这和任何行政垄断的行业无异。