今年水灾损失创十年之最 水利部赶制洪水风险图

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新华网9月5日报道 “今年入汛以来的连续暴雨导致我国很多地方出现洪涝灾害，是近10年来最严重的水灾。至今，水灾造成的直接经济损失已达2000多亿元，死亡和失踪人数超过2000人，这也是10年来最多的。”中国水利水电科学研究院防洪抗旱减灾研究所副所长、教授级高级工程师向立云在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示。
据国家防总办公室副主任、新闻发言人束庆鹏8月4日透露，今年以来，我国已有28个省(自治区、直辖市)遭受洪涝灾害，农作物受灾9721千公顷，受灾人口1.4亿人，因灾死亡1072人，失踪619人，倒塌房屋110万间，直接经济损失约2096亿元。水利工程水毁损失已达400多亿元，较常年多3倍。
束庆鹏还表示，今年洪灾范围很广。长江、淮河、黄河、辽河、松花江、海河等7大流域都不同程度地发生了洪涝灾害。“但从总体上看，今年我国的大江大河没有出现像1998年那样大的洪水，松花江流域也是局部的洪水，不过今年泥石流、山洪分布广泛、灾害突出，比往年严重，如舟曲等地发生的特大泥石流灾害，近年少见。”
长期从事防洪减灾问题研究的向立云分析认为，改革开放以来，从已公布的统计数据看，1991年华东太湖、淮河流域的洪水和1998年的洪涝灾害都是比较严重的，今年与1998年的损失相当。从长远看，洪灾有两个特点：一是随着经济的发展，灾害造成的经济损失有逐渐增长的趋势，尤其是在我国经济快速增长阶段，但经济损失的相对值，即灾害损失占GDP的比值是逐年下降的，也就是说，我们的经济总量在不断增加，灾害损失虽然有所增加，但比国内生产总值的增长率低。二是随着经济实力、救援能力和防疫能力的提高，人员死亡总的来说也呈下降趋势。
“舟曲发生的特大山洪泥石流灾害，造成了重大人员伤亡和财产损失，有很多方面值得我们反思。”向立云告诉本刊记者，类似舟曲这样的地方，年降雨量通常只有200～300毫米，“当时40分钟降雨量就达90毫米，这虽然是一种极端事件，但如果监测、预报、预警做得好，则有可能减少人员伤亡，因为从降雨发生到山洪泥石流形成总有一个时间差，可以实施应急转移和逃生。另外，我国许多地方，历史上也曾发生过类似的地质灾害。因此，在城镇化发展规划中，应当对可能发生的山洪地质灾害有充分的估计，毕竟天有不测风云，所以在城镇选址、建筑物设计建筑时就要有所考虑，只有防患于未然，才不至于酿成惨祸。”
对于目前全国各地快速发展的城镇化建设，向立云提出忠告，“现在县城、乡镇的人口聚集很快，城镇规模越来越大，如何合理利用土地、如何规避风险、避免安全隐患(包括自然灾害和事故等)值得各级政府高度重视。《防洪法》中对有些区域的建设项目是有要求的，比如洪水对项目本身的影响和项目对防洪的影响，要求做双向的评估，在经济发展过程中是否各地都能真正落实，还有待核实。”
一辈子与水利工程打交道的“两院”院士潘家铮告诉本刊记者，建设水利工程主要有两个目的，一是兴利，一是除害。不过，目前的现状是旱灾和洪灾并存，前者往往更多见、更严重。因此，“对于水利工程而言，现在一个很重要的任务就是‘雨洪利用’，将‘洪水资源化’。”
有水利专家指出，新中国成立初期，我国只有4万公里的堤防，1950年代开始，各地曾大力兴修水利，更多的是从“利”的角度考虑。经过60年的建设，目前我国已有8万多座水库，27万公里的堤防，有98处蓄洪区，蓄洪总量达1000亿立方米，淮河、海河还人工开挖了多处分洪道，恢复洪水的入海(江)能力，水利工程兴利除害等综合功能得到了充分发挥。目前，我国的七大流域及闽江、钱塘江等流域都有能力防御比较大的洪水。但山区、山洪多发区和中小河流包括一些大江大河的支流，其防洪标准不高，防洪能力比较薄弱，但又很难提高。
向立云认为这主要有两大原因：一是山区丘陵地区的中小河流保护面积小，洪水涨落幅度大，要达到较高的防洪标准，需要大量的投入，从经济效益上看，可能不合理；其次，即使经济上可行，有些地方河流保护面扩大后，形成“洪水归槽”，将更多的洪水输送到下游，造成下游防洪标准相对降低，防洪压力增大。因此，“山区及中小河流的治理，应放在流域防洪的整体考虑中，权衡利弊，合理安排。但是要想通过修建水利工程彻底消除水患是不现实的。”
据向立云介绍，2003年水利部提出了由控制洪水向管理洪水转变的治水思路，以投入效益最大化、全社会福利最大化为原则采取综合措施治理洪水。
潘家铮认为，“洪灾是由于非常不利的气象条件造成的巨大自然灾害。一个流域、一个地区在两三天的时间内把全年的雨量都倾泻下来，必然造成灾害。应该承认，目前人们对重大自然灾害，比如特大地震、极端气候变化等还不能作出正确和长期的预测预报，更不要说进行控制了。”
基于此种原因，他认为，虽然水利工程能对防洪减灾发挥重大作用，通过修建江河大堤、水库和分洪区，科学地泄、拦、分，可以将洪灾损失减到最低程度，但不可能完全消除灾害。如果违反客观规律办事，甚至会加剧灾害。但对水库进行科学、优化的调度，变洪水为资源还是可行的，“当然这有个前提：防洪是第一位的”。
曾担任三峡工程论证领导小组副组长兼技术总负责人的潘家铮以三峡工程为例说，“三峡水库的正常蓄水位为175米，而其防洪限制水位则是145米，也就是说，它有221亿立方米的容量是防洪库容。在洪水到来时，水库就会利用这部分库容拦蓄洪水，并尽可能将之留到洪水过后加以利用。”
据长江防总介绍，正是通过三峡工程的调蓄削减，才使长江中下游河段，特别是沙市和武汉河段未超过警戒水位，避免了10万人上堤巡堤查险，仅此一项就能减少上千万元防汛经费的消耗。
“这次千里荆江能安全无恙，确实是因为三峡工程发挥了理想的防洪作用。其实，在汛期，许多水利枢纽既要腾空水库，准备应付可能到来的特大洪水，又想多蓄一点水供枯水期用，由此形成了尖锐矛盾。”潘家铮强调道，解决这一矛盾的关键，就是要提高对气象和水情的预测预报精度，延长预报期，进行优化调度，包括水库群的联合调度，使其在满足防洪要求的前提下，兼顾枯水期的需水问题，变水害为“水利”。
向立云告诉本刊记者，国家已经开始研究“洪水资源化”问题，国内很多地方在进行相关方面的研究和试点。目前，全国有许多水库正进行汛限水位动态控制试点，利用洪水资源，效果很好。但前提是要做好洪水预报和工程调度，并且在洪水来临时保证工程的安全。像北方地区可以在汛期有意识地利用田间、蓄滞洪区、湿地和河道蓄滞洪水把洪水转化为地下水。但是由于土地承包到个人，蓄滞洪区的土地也分到了每家每户，这种方式有局限性。目前只有湿地、公地可以做。“当然，在蓄滞洪区已经启用的情况下，可以让洪水多蓄一段时间，将更多的洪水渗入地下。这其中涉及到蓄洪区的管理问题。”
据了解，今年因洪灾引起的主要灾害大多发生在中小河流；与此相对应，因灾死亡的人数有70%～80%也都在中小河流。
“相对于大江大河，山区、中小河流的防洪标准确实比较低，但要让所有中小河流的防洪标准都向大江大河的防洪标准看齐，也是不现实、不科学的。”向立云认为，“山洪地质灾害高风险区、偏远山区的移民是一种趋势。”
向立云分析说，“一方面，移民要建立在自愿的基础上、建立在国家总体发展趋势的基础上、建立在城镇化发展基础上。同时要对一些特殊地区有一些政策扶持或鼓励、倾斜政策，长期坚持、循序渐进。”
他告诉本刊记者，1998年洪水之后，国家出台了灾后重建的“32字方针”，其中就包括“移民建镇”，但实际上移民并未脱离对土地的依赖，成为城镇居民。“其实，现在有很多人从农村来到城市并有在城市谋生立足的能力和手段，就是因为户籍问题而解决不了升学、就医等问题，这就需要从政策上入手。另一方面，一些地方的承载能力确实有限，不适宜过多人口居住，高风险区、高边坡区不适宜人口居住就应该考虑移民，这还仅仅是从防洪减灾方面考虑，有些地方还应该考虑生态、环境的承载力。因为我们最终的目的是要实现全面小康，从这个角度讲，政府还有很多工作要做。”
向立云强调，科学、合理的发展是最重要的。“国家正在做主体功能区规划，我觉得，开展洪水风险区划同样必要”。他介绍说，根据洪水的风险情况对土地进行分区，这是一种比较好的防洪措施。洪水风险区划通常将洪水风险区划分为禁止开发区、限制开发区和一般开发区，以此引导洪水风险区土地的合理利用，减轻或避免不必要的损失，是一种非常重要的、防洪的非工程措施。
向立云透露，目前水利部正在开展《全国洪水风险图》编制工作，主要是针对各地洪水风险程度进行分析，若能在此基础上通过一定的程序对社会公示，则可引导洪水风险区域在建设和开发过程中，科学使用土地，有效规避风险。另外，它也是区域规划的基础，对未来社会经济发展具有重要的参考作用。
“这项工作是2007年底由水利部正式立项的，”向立云说，“今年底第一期工作将结束。我们希望在15年之内把全国的大江大河流域的洪水风险图都做出来，我们也希望各地方能把辖区内的洪水风险图做出来。做出来之后，就可以以此为依据划分各地的风险等级，通过风险区划来管理人们的开发行为。这项工作完成后，国家防洪和减灾的能力将大大提升。”

(本文来源：新华网 )