8航天体制，中国之困

航空

放眼全球主要航天国家的航天机制和机构，美国宇航局NASA无疑是最成功的一个，它在科学探索、航天工业规划管理等方面为全球树立了一个标杆。与此形成强烈对比的是前苏联僵化、封闭、集权的体制葬送了本国的航天工业本来的领先地位。而中国的航天体制和航天机构几经变迁，体现的是前苏联的模式，现在仍然处于转型时期。

与美日俄等国具有同一的航天机构相比，中国航天所涉及的机构多达6个，且信息不透明。
世界主要航天机构基本信息对比
数据说明: 从上图数据中可以看出，与其他国家具有同一的航天机构相比，中国航天所涉及的机构众多，组织结构稍嫌混乱。另外，关于中国航天机构的雇员数量或预算规模等信息也因为“保密”为由没有被公开，做法与前苏联类似。综合实力：★★★

2008年NASA的埃姆斯航空中心安装了一套由128个图像处理单元组成的显示器，它拥有1042个处理器，以高达74万亿次浮点数计算的速度运行。 花费纳税人巨资的航天事业能否真正可持续地蓬勃发展、大放异彩、深入民心、为民化利，是比航天探索本身更大的事情，核心在“人”，关键是“体制”，具体在“机构”设置上。 美国建国仅200多年，但取得的政治、经济、科技、文化等成就之高在人类历史上极为罕见。什么原因？答案只有一个：制度优越。 也正是这个原因，在航空航天领域，这个国家不可思议地帮助不会飞翔的人类实现了飞行之梦，并用短短66年时间实现了从第一架简易飞机试飞，到第一座飞船登月的奇迹般跨越，实现了将航天器发射到太阳系边缘、寻找外星人的壮举。 NASA：一个最优秀的典范美国航天如今已经成为美国高科技的象征，成为世界各国学习借鉴的目标。美国到底有怎样的航天体制，它是如何提供强大动力，让它快速赶超先进，保持第一，拉开第二的？ 其实，就因为体制原因，美国航天曾经落后过。在上世纪50、60年代，它一度严重落后于苏联，好多方面都屈尊“老二”。比如：第一颗人造地球卫星、第一次太空动物搭载试验、第一个宇航员、第一个女宇航员、第一次太空行走、第一张月球背面照片、第一次软着陆月球、第一次金星探测、第一次火星探测……美国没都没能抢在前头。 冯·布劳恩和他研制的“土星”火箭。 苏联率先发射第一次人造地球卫星，对美国人的震动很大。几乎全美国都在批评政府无力。白宫顾问也不断提醒时任总统艾森豪威尔。民主党参议员、后来的美国总统约翰·肯尼迪也在鼓噪。参议院多数派领袖林登·约翰逊（肯尼迪遇刺后成为美国总统）则写道：“10月4日晚上，当苏联把卫星送上太空之后，我在德克萨斯州自己家的农场散步，不知何故，我感觉天空看上去与往日不一样了。” 经过密集分析，美国人很快发现了问题的症结。原来，美国不是没有好的科学基础，也不是技不如人，而是航天资源太分散，缺乏统一的组织与管理。 当时，全美国做航天研究的单位非常多，却彼此独立。比如，美国陆军俘获了纳粹德国火箭专家冯·布劳恩后，自认为自己最应该搞火箭，却得不到信任。而美国海军虽然也在研发火箭，但却缺乏关键人才与技术。此外，还有各种名目的委员会、航天实验室、导弹兵工厂、发动机公司、大学研究所、个人团体等都在做重复而无统一性的工作。 航天是一个需要众多部门统一协作的特殊行业，这样散乱的竞争，肯定无法与苏联专制调配下的航天工业抗衡。 1915年4月23日，国家航空咨询委员会（NACA）举办第一次会议。 早期国家航空咨询委员会（NACA）的图章。 很快，美国开始大刀阔斧改革航天、教育等诸多领域。美国总统艾森豪威尔也很快物色到了一个机构，认为可以在它的基础上进行重组，然后建立一个可以对抗苏联的专事航天的机构。它就是当时拥有43年历史的“国家航空咨询委员会”（National Advisory Committee for Aeronautics，简称NACA）。 国家航空咨询委员会对美国贡献巨大，曾经为美国航空业复兴力挽狂澜。1903年，美国莱特兄弟完成了人类历史上第一次载人动力飞行，但由于当时的美国只对制造坚船利炮感兴趣，郁闷的莱特兄弟只得经常到欧洲进行飞行巡演。然而，欧洲人表现出了与美国人完全不一样的态度，他们对飞机的喜爱出人意料，简直到了痴迷的程度。到了1914年，法国、德国、英国的飞机无论数量还是质量，都远远超过了美国。 改组前的国家航空咨询委员会虽然以航空研究为主，但有三分之一的研究内容是航天。1958年，国家航空咨询委员会在新的形势下，开始担负起指导美国航天事业的使命。 工作人员在粉刷美国宇航局“肉丸子”标志。 NASA全美十大中心分布图。 1958年7月29日，艾森豪威尔总统签署了《国家航空航天法案》，以法律的形式确定了太空研究的计划、方向和目标。10月1日，艾森豪威尔正式终止“国家航空咨询委员会”，在其基础上宣布成立“美国宇航局”（National Aeronautics and Space Administration，简称NASA，也常译作美国“国家航空航天局”，港澳台地区常译作“美国太空总署”）。美国宇航局正式成立并开始运作，它是直属于联邦政府的部级单位，直接听命于总统，向总统汇报。就这样，一个专事航空航天的专门政府机构诞生了，它将开始改变美国航天的窘境。 成立美国宇航局的主要目的就是结束推诿和低效率，优化、重组航天资源，集中一切能飞的力量，使美国尽快赶超苏联。根据艾森豪威尔1958年4月的国会咨文，具体目的如下： 提高人类对地球和宇宙的认识； 改进飞机的用途、性能、安全性和效率； 发展能携带武器、设备和生物进入宇宙的飞行器； 保持美国在航空航天领域的领先地位； 向政府提供有军事价值或军事意义的研究成果； 与其他国家合作，进行太空研究成果的和平利用； 最有效地利用美国的工程力量，避免重复建设。 新组建的美国宇航局，承继国家航空咨询委员会的重要初衷：做军事以外的航空航天研究。它原封不动地接管了原国家航空咨询委员会的8040名雇员；每年1亿美元（1958年）的预算；三个主要的实验室：兰利航空实验室、艾姆斯航空实验室、刘易斯飞行推进实验室。 在总统干预下，当时所有军方的非军用火箭及太空计划也被划归美国宇航局，包括美国海军正在进行的“先锋”计划和“探险者”计划，以及美国的全部科学卫星计划，爱德华兹空军基地的飞行试验室也被改名为“飞行研究中心”，并入美国宇航局，海军研究实验室的太空计划部门也被改组成“戈达德太空飞行研究中心”。1960年6月美国宇航局还接管了陆军弹道导弹局，组建了“马歇尔太空飞行中心”，负责大型运载火箭的研究。陆军下属的喷气推进实验室也被划归美国宇航局，由美国宇航局和加州理工学院共同管理。 NASA的卡纳维拉尔角火箭发射场极其壮观。 肯尼迪总统来到日后将以他名字命名的“肯尼迪航天中心”。 现在，美国宇航局公之于众的职责是几行简洁的诗样文字：美国宇航局执著于探索，美国宇航局专注于发现，美国宇航局努力寻找问题的答案。为了这个目标，遍布世界数以万计的人，用50多年的时间，试图给出一些基本问题的答案：宇宙深处有什么？我们怎样才能到那儿？在这探索中怎样才能使我们的生活更美好？ 说得科学一点，美国宇航局的职责是：扩展人类对宇宙的科学认识，在航空航天方面进行探索；发展与改进航空航天飞行器；创新科学技术，时刻保持美国的领先地位。 从上述描述中，我们不难看出美国航天很重视几个原则：执着、民用、领先。时至今日，美国宇航局共拥有一个总部和十个固定的大型研究中心。每个中心研究的领域都处于世界领先水平，美国形成了数十年来统一、高效、只增不散的民用航天体系。 NASA用于承认开发航天飞机的决策错误。图为航天飞机sts117次发射之后的装配大楼上空。 在返程时遭遇故障解体的“哥伦比亚”号航天飞机是NASA心中永远的痛。 航天机构统一、高效、只增不散是好事，但也容易被下属机构、承包商等给绑架，犯下错误。这也是一个国家必须重视的。与苏联航天的一错再错、错到国家解体相比，美国航天有较好的反省机制。 比如，现在一般公认是战略错误的航天飞机和国际空间站工程，一定程度上就是被后阿波罗时代庞大的航天工业所绑架，因为当时“必须”有新的航天计划，才能解决近百万人的就业……后来，面对媒体苛责、局内人员质疑，美国宇航局公开承认了这个错误。现在，不安全的航天飞机已经准备退役，代之以新型飞船研制为目标。小布什总统的重返月球计划，也被奥巴马总统搁浅，认为没这个必要。这也是反省的好例子。 航天史上无数的案例一再证明，犯错并可怕，因为探索总不免要付出代价，航天也总是和风险相伴而生，关键是要有接受批评并自我反省的机制。美国有一套可以纠正错误的自我反省机制，避免国家被航天拖入困境。这值得庆幸和借鉴。 NASA近日公布的最新火星车高清图片——NASA总是这样做，似乎从不担心所谓的“泄密”。 作为成熟的民主国家，美国政府深知，只有获得民众支持，航天事业才能被允许，才能持续。花人民的钱搞航天，不管过程或结局是喜是忧，向民众老实交待，争取民众支持，首先是一种积极的态度，其次是难辞其咎的义务。我们可以从美国宇航局网站清楚地看到信息公开法案与预算报告等文件，保证航天信息、成果必须对买单者大幅度公开，这是一种对纳税人负责任的体现。因此，美国航天的公开程度非常之高，服务到位且超前。美国宇航局网站早就针对教育者、研究者、孩子等设置了不同的专区。 高度开放、公开的结果并没有被窃取多少了不得的“高度机密”，而是赢得美国乃至全世界不可思议的持续支持与厚爱。比如，在美国宇航局的多媒体数据库里，每一个航天计划复制、绘制、拍摄了大量可供印刷传播的高精度图像资源，免费供应了全世界95%的视觉需求。全世界包括中国偏远农村的小书店，几乎都有NASA拍摄或制作的精美航天图片、视频，深入影响着这颗星球上的人类。潜移默化下，全世界无数的民众被美国的高科技所震撼，愿意支持美国航天，优秀人才愿意投身美国航天，形成强大的人才汇聚吸引力。 美国宇航员在推特上发布的太空照片，图为其拍摄的南太平洋海上美丽的环状珊瑚岛。 美国宇航员开玩笑，要把身后的航天飞机“卖”了。 美国宇航局还相当赶时髦，第一时间开通了FACEBOOK、Twitter、RSS订阅、邮件订阅、苹果手机客户端等等服务，做到了“与时俱进”，及时、密切地联系了公众。美国宇航局作为高科技机构第一时间玩转高科技产品，似乎理所应当，也形成了强大的航天文化软实力，为美国航天的可持续发展提供了广泛的支持和强大的力量源泉。 概括而言，美国航天机构大胆重组后，统一、高效、开放、自信、反省是美国航天成功的秘诀，是它保持第一、甩远第二名的不二法门。同时，美国极其重视航天高科技转移民用，使航天成为国家经济发动机，改善人民生活的利器，同时坚持航天事业民用与军事的分离，坚持开放、自信与梦想。 苏联航天体制：要了国家的命苏联航天一度领先，做出了人类前所未有的成就，但其体制令人困扰，比如航天大工程决策随意（几乎全凭领导高兴）、执行不公开、民用转移不积极、泛政治化军事化等，以致今天我们想找点苏联资料都极其困难。 苏联是近现代火箭的诞生地之一，齐奥尔科夫斯基、科罗廖夫等都是航天技术的开拓者，因此苏联航天发源较早。进入冷战时期的苏联一直奉行与美国争夺航天领先地位的发展战略，采取了集中力量优先发展军事航天工业的策略，是一种“举国”体制。 俄罗斯联邦航天局的标志。 前苏联航天背后的最大功臣——科罗廖夫。 苏联航天宣传画。 苏联国防会议是前苏联导弹航天政策和计划的最高决策机构，由苏共中央总书记任主席，部长会议主席任副主席。通用机器制造部主管战略导弹、运载火箭和航天器的研制与生产。航天计划经费都列入军费，并落实到通用机器制造部的包括战略导弹经费的一个账户中。在此机构强力调配下，苏联在太空竞赛早期，优势占尽，但随即昙花一现，不能持久。 苏联一直没有类似美国航宇局那样的主管民用航天的部级政府机构。1985年成立的航天管理总局只是通用机器制造部下属的一个管理局，其主要任务是把航天技术用于国民经济和科学研究，并管理国际合作，特别是商业性合作。长期以来，苏联民用航天的比重很小。直到80年代末，约70%仍是军事任务。 苏联时期的宇航活动偏军用，其神秘性和保密性非常强。暴雪号航天飞机（上图）就是归军品系统领导。 苏联时期航空发射活动保密强，只有成功之后才大肆宣扬。 苏联采取了军民之间严格保密的政策，民用航天归军品系统领导增加了其神秘性和从属性，再加上僵化的计划经济体制束缚了社会和企业应用航天技术的积极性，也使航天科技工业研究机构、企业丧失了向国民经济转移科技成果的动力。 航天发射高度机密，一般只有成功了才对外公开，然后政治动员国家宣传机器大肆枯燥、僵硬地宣传，形不成民间媒体的自发报道热潮。而且不公开信息的无聊做法，也让媒体巧妇难为无米之炊。饿肚子的民众渐渐冷漠，只有不解民间疾苦的领导人欢欣鼓舞，以为自己多发达了，以为自己又有与美国炫耀的资本了。 很快，只重军用的苏联一手策略，败给了美国航天既为国家安全服务，又以增强国家经济竞争力服务的两手策略。苏联航天成了苏联经济的最大消耗，而不能将高新技术转化为现实生产力，不能促进国民经济和人民生活水平的改善和提高。若干年后，在太空竞赛中落后的苏共政权终于支撑不住，解体了，无法挽救，因为大多数民众不能再支持这样无聊的政权。 苏联解体后航空发射系统随之崩盘，现多为欧美承担发射任务，上图系联盟号为欧空具发射金星探测器。 苏联解体后，俄罗斯航天部门出现了比其他经济部门更复杂的情况。虽然继承了前苏联约90%的航天工业，由于防务定货锐减，俄罗斯航天经费大幅度下降，折合成美元，一度低于巴西。 从1990年到1994年，俄罗斯航天企业总人数减少35%，专家流失50%。代表整个国家工业最高技术的部门——俄罗斯航天工业系统面临崩溃。 俄罗斯航天局很想重现当年前苏联时期的辉煌，但是苦于资金有限，无法开展大的航天工程，只能和印度、欧洲、中国等合作，在合作中分一杯羹。俄罗斯航天局甚至一度想加入欧洲航天局，但曾经绣户侯门女，又很不愿意和一帮毛孩子玩。 概括而言，苏联民用航天和军用航天混在一起，受军方领导与控制，自然要遵守军队严格的纪律，职责不清，做不到信息公开，难以转移民用，难以获得民众真心支持。整个国家体制又缺乏容纳批评的包容性，批评性声音发不出，领导人意识不到问题所在，无法改正。众多毫无意义的航天计划，一错再错地执行下去，直到人财耗费殆尽，执行不动。苏联整个航天体制与美国完全相反，导致了落后与失败，知道今天都回不过劲儿来。 中国航天体制：机构分散，保密过严 中国航天体制总体稍显混乱，所涉及的机构众多。 中国航天是新中国的科技长子，虽然其最早历史略可追溯到民国时期，但中国航天诞生的最正式标志还是1956年10月8日。这天，中华人民共和国国防部第五研究院成立，属于军队系统。国防部第五研究院由钱学森先生担任第一任院长，专门负责导弹研制。早期不到10个人，后来队伍不断壮大。国防部又成立了五局，负责五院的机关工作。 1957年，国防部五院成立一分院、二分院。一分院负责地地导弹、总体、发动机的研制；二分院负责测控、地面测试、地空导弹。此后不久，二分院的导弹就击中了美国的U-2飞机。 此一时期的中国航天机构非常统一，类似苏联航天体制，充分发挥了计划经济的高效调配能力，发展迅速，以专业研究院为主体组建航天部门，也奠定了中国航天的基础。 1965年11月23日，三年困难时期之后，国家为了进一步发展工业经济，减少军费开支，开始调整航天部门，国防部第五研究院大部分被改组成“第七机械工业部”，仍旧专事航天。 然而，此次调整不太彻底，钱学森同志提出保留国防部五院507所的建议，因为他认为507所负责的航天生命保障、航天医学和食品等方面的研究，一定会在未来中国发展载人航天中扮演重要角色。同时，749所负责航天情报研究，也保留在军方。此次改组也造成了今天中国航天军民两处人马的局面，中国航天开始分散。 1982年4月9日，中国航天部门由“第七机械工业部”改组为“航天工业部”。“航天”这个词也正式登上中国语言词典。此机构运作了6年时间。 1988年4月9日，七届人大一次会议决定撤销“航天工业部”，与航空单位合并，成立“航空航天工业部”。从名字和工作内容上，“航空航天工业部”极类似美国宇航局。与航空的结合，一定程度上，受到美国大规模研制发射新一代航天器——航天飞机影响。中国航天在那时，也开始论证航天飞机。 “中国航天科技集团公司”研发的长征系列运载火箭在酒泉卫星发射中心整装待发。 1993年，随着中国的市场经济不断深入，国防科研体系开始融入国民经济中，军转民技术备受重视，八届人大一次会议决定撤销“航空航天工业部”，分成两个航天部门，即作为大型央企存在的“航天工业总公司”和作为国家行政机构存在的“国家航天局”。此次中国航天市场化的改革力度很大。 1998年3月18日，九届全国人大一次会议再次决定，为引入竞争，将“航天工业总公司”再次改组成“中国航天科技集团公司”和“中国航天科工集团公司”。1999年7月正式成立，形成了今天的航天格局。两大集团粗略概括而言，中国航天科技集团公司负责把人送上“蓝天”，是提供大型运载火箭、飞船等产民和服务的企业；中国航天科工集团公司负责把人送上“西天”，是武器装备的大户。 “嫦娥二号”与“长征三号丙”的星箭对接现场。因为害怕“泄密”中国航天机构绝少发布高清图片。 中国航天机构经过几次频繁变迁，现行体制与当年的国防部第五研究院相比变化很大，形成了比较分散的局面。国内涉及航天事务却又彼此没有清晰隶属关系的单位有好多家，比如工信部国防科工局国家航天局（很多人误解它是全中国航天工程的领导机构）、工信部国防科工局月球探测工程中心（中国探月工程实际领导单位）、解放军总装备部（中国载人航天实际领导单位）、中国航天科技集团公司、中国航天科工集团公司、中科院部分研究所……形成了比较分散的局面。 根据国外航天机构的经验与教训，太集中容易出现集权专断，立项随意，而太分散则难形成合力，容易出现推诿扯皮，容易形成一些事情谁都可以不负责、谁都负不了责的现象。 此外由于苏联模式和计划经济体制对人思想的长期影响，中国航天工作传统、保密严苛，为纳税人服务的意识不强。比如，一张民众非常期待的发射场的高精度照片能否公开给媒体传播使用，可能就会牵扯很多部门，导致谁也不敢负责、不愿负责。因为按现行航天保密严格的制度来讲，照片中有火箭飞船，免不了需要航天集团公司审核，照片中兼有发射场地貌地形，又得航天发射场所有者军方负责审核……如此分散却又保密森严，航天系统外的民众有航天需求，根本不知道该找谁。 也正是因为分散、传统、过于保密，中国航天在对外宣传上很谨慎、很不自然，很不自信，还没有让航天这个本身极具魅力的学科，散发出应有的魅力。从政治军事及国家安全的角度讲，严格保密永远是对的，但目前泛政治化、泛军事化的做法确实有碍航天事业的口碑式，无法从根本上得到公众的理解与支持，无法通过航天改善民众生活，促进国民经济。数十年来一直到今天，绝大多数民众都分不清“航空”与“航天”，搞不明白航天用数字番号编列的院所是做什么的，就证明了这点。 欧洲空间局：又一个典范 欧洲航天局（ESA）的标志。 欧航局下属国家众多但关系良好，对外合作也很强大。上图为1990年发射的韦伯太空望远镜，就是欧航局联合NASA一起合作的项目。 欧洲航天局成立于1962年6月14日，前身是欧洲航天研究组织（European Space Research Organization，ESRO）。目前共有18个成员国：奥地利、比利时、捷克、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士以及英国；另外，加拿大是ESA的附属成员（Associate Member）。法国是其主要贡献者，总部也设在巴黎。 欧洲航天局下属国家众多，且松散，航天机构注定分散。但是欧洲航天局借助地缘优势，各国联系能力较强的优点，一直与美苏关系良好，堪称左右逢源的典范。并没有因分散而不振，它有自己的航天中心、运载火箭和发射场等一套完整的体系，航天成就卓著。 它与美国合作开展过很多大型航天计划的合作，也多次借助过俄罗斯可靠的火箭发射自己的航天器，还与印度航天合作，协作面非常广泛。擅长协作已经是它的优势。 此外，因为花着不同国家的钱，它的资金使用公开、信息与资源公开、非军事化程度相当高，各种航天计划也相当务实有效，堪称人类航天机构的又一个典范。 日本宇宙航空研究开发机构（JAXA）。 日本宇宙航空研究开发机构总部外观十分低调。 日本宇宙航空研究开发机构（Japan Aerospace Exploration Agency，简称JAXA），简称宇宙机构、宇宙航空机构，为负责日本航空太空开发政策的独立行政法人，包括研究、开发和发射人造卫星入地心轨道。 宇宙航空研究开发机构隶属于文部科学省，2003年10月1日由3个与日本航太事业有关的政府机构：文部科学省宇宙科学研究所（ISAS）、航空宇宙技术研究所（NAL）、宇宙开发事业团（NASDA）统合而成，总部设于原航空宇宙技术研究所总部，至此日本也形成了统一的航天力量。 结语 放眼全球主要航天国家的航天机制和机构，美国宇航局NASA无疑是最成功的一个，它在科学探索、航天工业规划管理、航天技术民用化等方面为其他国家树立了一个标杆。与此形成强烈对比的是前苏联僵化、封闭、集权的体制不仅葬送了本国的航天工业本来的领先地位，还将国家拖入太空竞赛的泥潭，而欧洲过于松散的同盟又难以发挥集中力量办大事的优势。 中国的航天体制和航天机构几经变迁，体现的是前苏联的模式，改革开放后的市场经济等不同的思路，现在仍然处于转型时期。从这一点上说，中国理应该更多的从根本上理顺航天体制，以开放的姿态面对世界，这样才能激发出中国航天最大的潜能。 综合实力：★★★　（文/龚钴尔）