公众已经习惯于看到,政府部门很容易实现其事先设定的量化指标,比如GDP增速、财政增收目标、新能源发展规模等,但也有一些指标实现难度很大,例如节能减排、房价调控、CPI增幅等。最新公布的“十二五”航班正常率预期值,是另外一个不易实现的指标。
12月28日,交通运输部党组书记、部长李盛霖在2011年全国交通运输工作会议上表示,到“十二五”末,民航航班正常率将保持在80%以上。这是政府主管部门首次对航班正常率提出量化指标,并将其与高速公路电子不停车收费平均覆盖率、城市公交专用道里程数等指标一起,纳入推进基本公共服务均等化的范畴之内。从这个角度来看,提出一个清晰的目标让全行业努力实现,让公众对未来几年减少航班延误、提高服务质量有较为稳定的预期,是值得肯定和赞许的。
2005年-2009年,中国民航对外公布的航班正常率,一直在81%以上,今年上半年的航班正常率首次跌至76.89%,预计全年的官方统计数据将在80%上下。从数字来看,交通部设定的“十二五”末航班正常率80%以上的目标,略低于“十一五”期间的实际水平,属于相对保守的预期,也可能是为自己预留了一定的空间。即便如此,实现这一目标也是困难重重。
和其他行业一样,目前民航业也在紧锣密鼓地编制“十二五”发展规划。尽管规划的具体内容仍处于保密状态,但业界普遍预期,未来五年民航仍将保持年均11%-15%的增长速度,大致等同或略低于“十一五”期间14%的年均增幅。不过在可预见的未来,空域资源短缺仍将是限制民航快速发展的主要瓶颈,而且这一瓶颈短期内难以打破,运输量逐年上升但空域资源难以扩充的单边增长局面,将是提高航班正常率的最大挑战。
长期以来,我国民航空域只占全部空域的20%左右,且近年来几乎没有增长,其余80%左右的空域由军方控制。尽管民航采取了各种技术和管理手段提高空域使用效率,但由于航班量的快速增长已经接近现有条件下的民用空域极限,加之军事活动、重要任务保障等对民航空域的临时限制,流量控制已成常态,并已超过天气因素,成为航班延误的首要成因。
据了解,如果现有的民用空域无法有效增加,在当前的技术水平下,民航的空管保障能力在未来几年内仅能支撑年均10%以下的航班量增长。为了确保安全,抑制航班量的增长,使其与空域资源和空管保障能力相匹配,成为民航部门无奈的选择。
事实上,抑制需求的措施已经开始实施。在今年11月1日开始的2010/11年冬春航季中,民航局原则上已不受理涉及北京、上海、广州三大城市四个机场新增航线许可和航班申请。在北京、上海、广州等热门航线上,航空公司则被要求尽量安排大座级飞机。
日前召开的全国民航航空安全工作会上,实施总量调控,提高安全裕度,成为民航局加强行业安全工作的首个抓手。这意味着民航将进一步落实适度从严的发展政策,行政之手很可能在对行业发展速度和节奏的调控上更加显性。
要从根本上提高民航航班正常率,首先要解决民用空域紧张的问题,这有赖于推进空域管理体制改革,合理划分军民航空域。尽管“十二五”规划已将空域改革提上日程,但从过往的军民航沟通协调情况看,空域改革面临着不小的挑战,并非一日之功,也并非民航局乃至交通部就可以推进。
实际上,一些政府部门也没有对空域改革短期内取得突破抱有很高的期待。参与民航业“十二五”规划编制的人士称,民航空管保障能力的提升,目前的着眼点仍是行业内部的效率提升和技术进步,并没有寄希望于民用空域的大幅增加。
基于上述分析,“十二五”期间民航很可能发生的情况是,空域改革徘徊不前,流量控制继续蔓延,实际的航班正常率难以提高,除非空管技术能在未来几年取得革命性的突破。
当然,如果单纯追求兑现“十二五”末航班正常率超过80%的承诺,也并非没有办法,毕竟政府部门没有明确表示整个“十二五”期间每年的航班正常率都要达到80%以上,到了2015年下半年,也可以采取类似于一些地方政府为了实现“十一五”单位GDP综合能耗下降20%的目标而拉闸限电的极端做法。但这并不是政府部门的本意,也不是普通公众的期待。