中国公务航空迈向何处？

民航

2011-05-24 《中国民航报》 刘功仕　

　如何看待我国公务航空未来的发展规模，首先应将公务航空和私人航空分开，在此前提下科学地预测未来我国公务航空和私人航空的发展。而要做到这一点，关键还是回归实践理性，科学地选择适合中国国情的公务航空和私人航空发展路径。随着国家社会经济的发展和个人财富的增长，未来中国的公务航空将有所发展，私人航空也将有所增长。但是，中国公务航空和私人航空绝对不会如某些人预言的那样有“井喷”式发展。这是中国的基本国情和社会经济制度决定的。
　　近一个时期以来，业内外报刊刊发了不少有关公务航空发展的文章和报道，读后很有启发。但也发现存在一些问题，如概念混淆，将公务航空与私人航空混为一谈；公布数字不准确，特别是美国公务航空的不少数字有误；较多宣传国外有关方面和国内个别人士对中国公务机市场的大口径市场需求，缺乏客观性；在论述我国未来公务航空发展时偏重于和美国、巴西比飞机数量，而忽略了中国国情和政治经济制度不同所产生的影响。因此特撰此文与同仁切磋，同时也想为读者真实地了解公务航空和我国公务航空未来的走向提供一些帮助。

要将私人航空与公务航空区别开

　　在欧美发达国家，私人航空（Personal Aviation）系指航空器拥有者自己进行的飞行。类似我国福建、浙江一带多位私营企业主自有飞机的飞行活动。公务航空系指以公务活动为目的所有类别的航空飞行活动，它主要包括两部分：一是不收取报酬或租金但实行企业内部补偿制的飞行，即公司航空或称企业航空（Corporate Aviation）；另一种是通过公务航空公司、包机公司或空中出租公司向顾客收取报酬的飞行，即商务航空（Business Aviation）。公务航空的准确英文译法应为“Businessand Corporate Aviation”。第一种类似我国湖南远大公司的公务飞行；第二种类似我国亚联、东海公务机公司的商务航空以及首都、北京航空公司执行的公务飞行。
　　时下，国外许多航空器制造商在中国推销小型飞机和公务机，均打着公务机展销的旗号。如2010年4月在海南三亚举办的“游艇、公务机及奢侈生活展览”；今年4月1日在同地举办的类似展览，吸引了195家国际顶级品牌商参展，包括世界6大游艇制造商和波音、空客、贝尔等公务机制造商，以及法国城堡和庄园推销商；4月13日在上海虹桥机场举办的国际商务航空展览。他们推销的对象主要是中国的少数富豪。国内部分媒体也跟风起舞，将私人航空与公务航空混为一谈，私人购买飞机称为购买公务机。这是一种被外国人“忽悠”后的结果。
　　私人航空区别于公务航空，既有飞行动机的不同，也有飞行组织形式的不同，还有消费类别的不同。私人航空系指为娱乐、观光、购物、旅行、体育等飞行活动，以及较少的商务飞行，一般为自己驾驶航空器，归为奢侈消费。公务航空中的公司航空，指公司自有的或租赁的飞机，公司建立飞行部或将飞机委托给公务机公司运营，用于企业员工通勤、安全检查、巡护、出差或商务接待飞行等。托管公司在收取管理费后，不再另行向委托人收费，委托人按合同约定提出飞行要求，由托管公司执行。各国许多企业主购买飞机大多采取这种模式，既提高企业生产效率，还可节约运营成本。公务航空中的商务航空，指公务机公司或包机公司向顾客提供的收费航空服务。这两类公务航空归为按需航空运输，主要为企业生产和商务活动服务，属高端消费。美国还将按FAA135部法规运营的出租飞行归为通用航空，系指载客20人以下、商务载重6000磅以下的商务承运人的运输，或州内两市镇间载客30人以下、商务载重7500磅以下的航空承运人的运输。此类运输包括接驳运输、短途通勤运输及公务运输等。
　　美国公务机到底有多少？从1万多架到15万多架，国内媒体有多种报导及说法。为弄清真实情况，我特向美国有关方面发去电邮询问，今年3月对方发电邮告知：2010年美国至少有公务机32943架，其中执行公司航空任务的有10498架，执行商务航空任务的有22445架，但实际数更多些。因为在6992架按FAA135部标准运营的空中出租（含空中旅游、航空医疗救助）飞机中，也有部分执行公务航空任务，但不可能准确地知道有多少架飞机用于此类飞行活动。每年美国公务飞行小时有多少，查问后得知，近年在550万至650万小时之间波动。
　　美国是私人航空甚为发达乃至畸形化的国家。美方告知：2010年日历年内飞行小时超过1小时的私人航空器有152272架，占美国通用航空航空器总数的68%，相当于公务航空飞机数的4.6倍，其中有喷气飞机、螺旋桨飞机、直升机，也有近年才出现的超轻喷气飞机和各种型号的新型运动飞机。据美国通用航空协会（GAMA）公布，近期私人航空飞行每年在800万至1100万小时间波动。

要将发展航空运输与公务航空、私人航空区别开

　　航空运输是五种运输方式之一，有其不同于其他运输方式的特点，发展航空运输涉及国家社会经济和对外交往的发展，涉及广大公众利益，为一种大众化运输方式。世界上各国都高度重视发展航空运输，是20世纪发展速度最快的运输方式。而公务航空中的商务航空，本是航空运输业的一个分支，由于近年公务飞机向小型化方向发展，许多发达国家将其和公司航空统一归为通用航空，但它仍是人和货物产生位移的运输，是为高端人群服务的飞行活动，与大众化航空运输有区别。私人航空属奢侈消费类飞行活动，与公众航空之间有矛盾，因为航空资源是有限的，发展私人航空势必使少数人超额占有机场资源和空域资源，有碍大众运输及公务航空的发展。世界上绝大多数国家航空运输业发达或有航空运输，但公务航空不发达或没有，私人航空只是少数国家才有。一个国家要不要发展公务航空、私人航空以及如何发展，各国选择的路径和政策都不同。

各国都采取不同于美国发展公务航空、私人航空的做法

　　美国实行自由主义经济体制，极度神化市场作用，任其放纵自流，极力鼓励消费，存款储蓄率很低，个别年份为负数，形成过度的私人债务和公共债务。私人债务过度，是2008年金融危机发生的一个重要原因。美国国家公共债务已达14.2万亿美元，与全年国内生产总值相当，如处理不当，将引发另一次危害更大的全球金融危机，这是不少经济学家的担忧。在民航实行“天空开放”政策，导致出现公务航空的过度发展和私人航空的畸形消费。美方提供资料，2010年美国有通用航空和出租航空器30.4万架，但由于有的航空器日历年内不飞或飞行少于1小时，还有的航空器不去办理登记或核销等手续，有超过8万架航空器“不在役”，其中很大比例是私人航空器和公务航空器。由此可见，美国闲置通用航空资源之巨大，浪费之严重，畸形消费之突出。人们很容易发现：世界上只有美国能容纳8万多架航空器被“闲置”。此类现象，欧美其他发达国家也没有，人口众多的发展中的社会主义中国更不可能有。另外，据美方相关机构提供的调查统计资料，美国公务航空器2010年日利用率不足30分钟，私人航空器日利用率不足10分钟。由此可见，美国公务航空、私人航空效益之低下。
　　诺贝尔经济学奖得主、世界银行前副行长兼首席经济学家斯蒂格列茨在他的名著《自由落体：美国、自由市场和世界经济体的沉没》中，对美国的自由主义经济进行了鞭挞：美国在另一条路上已经走得太远，创造了一个物质高于道德的社会，极端个人主义令集体感荡然无存，有太多人靠压榨别人过活，社会鸿沟加剧。斯氏都如此鞭挞美国自由主义经济体制，欧美发达国家都另图他径发展公务航空和私人航空，中国难道还要步美国公务航空的后尘？！
　　德国实行社会市场经济体制，是世界第四大经济体。德国前总理科尔、施罗德和现任总理默克尔的顾问罗兰·贝格在回答中国《第一财经日报》记者提问时说：德国有自己的哲理。一方面保持资本主义市场的活力和竞争，另一方面确保社会的公正，德国在财富分配、公司治理模式、产业结构及管理政策导向等方面不同于美国。在发展民航方面，大力发展大众航空运输及通勤航空公司、包机公司，限制私人航空发展。欧洲大陆多数国家都实行这种经济体制，在公务航空发展方面也如此。有资料表明，欧共体27个国家的包机公司、通勤公司飞机总计约2100架，私人飞机很少。
　　日本是实行公司资本主义市场经济体制的国家，是世界第三大经济体。有资料报导，日本公务机约110架。
　　巴西是一个正在崛起的新兴经济体，国土面积851万平方公里，2010年国内生产总值2.1万亿美元，人口1.95亿，人均GDP1.08万美元（引自2011年海南三亚金砖国家会议资料）。巴西航空制造业发达。2006年成立国家民航局，使民航管理脱开军队。由于巴西5563个县中仅129个县有定期航班，3500个机场中有700多个公用，因此巴西大力发展航空出租业，成立245家空中出租公司，拥有约850架飞机，庞大的商务机队为不飞定期航班的城镇提供飞行服务，年飞行约22万小时，占全国通用航空飞行小时的70%。巴西私人航空全部为直升机，约有830架。此外，农业航空、工业航空发达（以上为2008年数据）。
　　总之，各国国情不同，实行的政治、经济制度不一，各自选择不同于美国的公务航空和私人航空发展路径和政策。

科学地看待我国公务航空未来发展和选择适合国情的发展路径

　　媒体在展望未来我国公务航空发展时，列举了国内外相关机构的预测数，其中庞巴迪公司预测未来10年中国公务机市场为600架；还有国内个别单位负责人说：美国平均1500人有1架小型飞机，中国未来5-10年国内市场将有超过1万架小型飞机需求，如此等等。如何看待我国公务航空未来的发展规模，首先应将公务航空和私人航空分开，在此前提下科学地预测未来我国公务航空和私人航空的发展。而要做到这一点，关键还是回归实践理性，科学地选择适合中国国情的公务航空和私人航空发展路径，在此基础上再分别预测公务航空、私人航空发展规模。
　　随着国家社会经济的发展和个人财富的增长，未来中国的公务航空将有所发展，私人航空也将有所增长。但是，中国公务航空和私人航空绝对不会如某些人预言的那样有“井喷”式发展，未来10年将要增加上千架乃至近万架飞机。这是中国的基本国情和社会经济制度决定的。
　　1.中国的基本国情依然是人口多、底子薄，公务机需求量小
　　中国自然禀赋不足。自然禀赋包括国土面积、矿藏资源、自然环境等方面。现仅分析土地资源：中国国土面积960万平方公里，与美国936万平方公里相当。但可居住面积和可耕地面积严重不足，只相当于美国的1/4至1/3；而人均可居住面积和可耕地面积只相当于美国的1/20至1/15。中国广袤的高原、沙漠，人口稀少，经济不发达，水资源匮乏，难以开发。全国18亿亩可耕地正逐年减少，部分粮食依赖进口，2010年就从美国进口粮食超过200亿美元，其中进口大豆逾6000万吨，约占全球油料作物贸易量的60%，已引起部分国家对中国进口粮食的担忧。粮食价格暴涨，对中国粮食安全形成巨大压力。美国垄断性粮食贸易公司将粮食贸易“政治化”，对中国国家安全和经济安全构成威胁。世界银行行长佐立克在2011年4月16日由国际贸易组织和世界银行召开的联席会议上警告：高粮价加上高油价威胁全球经济，对发展中国家打击更严重。世界距离全球粮食危机仅一步之遥！中国如果不能保18亿亩耕地和粮食增产，将产生难以估量的严重后果。
　　美国有通用航空机场1.9万个，其中私用机场1.2万个。而中国通用机场仅68个，均为国家所有，没有私用机场。买飞机发展航空，首先要修机场。由于中国18亿亩耕地红线已被突破，未来城市化和基础设施建设还都要占用土地，我们正面临两难的选择。因此，国家不得不采取更加严厉的控制土地政策，建机场特别是通用航空机场建设用地将受到更严厉的管制，划出土地建私人机场更是不可能的事。试问，在这种情况下，有可供上千架飞机停放、起降的机场吗？
　　中国人购买公务机的需求依然很小。改革开放以来，中国经济发展很快，2010年国内生产总值397983亿元，按国际货币基金组织的数据约为5.7万亿美元，为世界第二大经济大国（美国为14.82万亿美元）。中国经济发展，人民生活水平提高，必然促进通用航空包括公务航空需求有所扩大。但问题的关键是这种“需求”到底有多大？经济学意义上的需求，首先是“需要”，第二也是最重要的是“有能力要”。有需要但无能力要也不能转变为需求。据美国人口普查局2010年12月21日公布：美国有净资产超过1600万美元的顶级富翁300万人（积累财富约20万亿美元），净资产超过100万美元的家庭840万户。美国私人航空器15.2万架，大概相当于近20个顶级富翁买一架私人航空器，或相当于55户百万净资产家庭买一架私用航空器。因此，美国发展公务航空、私人航空，有相当大的社会需求。而在中国则完全不一样。一是中国人口多，有13.39亿人，其中有1.5亿多人尚处于国际贫困线（每天1.25美元）以内。2010年列入《福布斯》富人（财富起点4.25亿美元）榜的中国人仅区区400人。中产阶层还处于发育之中，但成长速度很慢。二是2010年人均GDP仅0.439万美元，约为美国人均GDP的1/11，在全球排名第97位，列阿尔巴尼亚、阿尔及利亚等国之后。三是我国的社会保障和公共服务体系还处在建设过程中，制约消费的根本性问题没有解决，某些方面甚至有加剧倾向。缺少花钱的“底气”，没的花和不敢花。各国发展历史都证明：一个没有社会保障体系的国家是建立不起消费社会的。更何况购买公务机是一种高端消费、奢侈消费，与花几百元、几千元买机票外出旅游的大众式消费，是完全不同的两回事。20年来，我国原有的四五家公务机公司，有的已破产清算，有的已被兼并，剩下的也处于惨淡或亏损经营中。这种状况，近期内难有大的改变。因此，在相当长时期内，中国购买公务机的需求不可能很大，更不能将中国和美国公务航空需求进行类比。
　　2.空域资源将制约公务航空的发展
　　2010年8月，国家颁发了我国低空空域管理改革的意见，这是适应通用航空发展而采取的重要措施。但是，我国的低空空域改革还面临诸多的不确定因素。
　　努力发展我国的空军和陆海军航空兵，是适应国际战略和形势发展的需要，也是国家的既定方针。在这种情况下，就必然产生一个军民航协调发展和合理分配军民航空域使用的问题。随着我国空域改革的逐步深入，民航使用空域将有所增长。但中国不可能与美国相比，因为两国国情、地缘政治环境、国家政体属性、国际关系战略不同。美国在五大洲都建立了军事基地，军事飞行训练和演习大都在境外进行，因此在美国国内，民航使用空域占85%，军事飞行使用空域占15%，不进行军事飞行时民航还可使用。而中国则完全不一样。因此，未来中国的管制空域、监视空域和报警空域必然要多些，管制制度更严格些，供民航利用的空域要少些。
　　低空空域管理改革面临的风险和挑战严峻，其中有些风险和挑战是军方和民航难以掌控的，增加了改革的不确定性。这些风险和挑战主要有：①建立健全低空空域管理法规，包括航空法、空域分类标准、运行管理规则、飞行规则等，任务艰巨，盲点和争议点多，短期内难以完成。而一个没有法律、法规作指导和保障的改革是很难顺利完成的。②建立军民航统一的空中交通管制体系，涉及通信、导航、监视、气象服务设施设备建设及人才培养和军民航协作关系建立，投资巨大，任务艰巨，可变数也很多。而一个没有统一的军民航空管体系作保障的低空空域改革是不可能顺利进行的。③全民遵纪守法意识的提高和良好公民道德的养成，以及当前社会出现的诚信缺失、道德滑坡博弈，将决定未来低空空域改革的成败。今年，国务院总理温家宝在痛斥房地产、食品等行业的道德沦丧事件后指出：一个国家，如果没有国民素质的提高和道德的提高，绝不可能成为一个真正强大的国家、一个受人尊敬的国家。近两年，民航连续出现的“黑飞”事件给大众航空运输和空防安全产生威胁，也给公务航空、私人航空发展敲了警钟。如2011年3月1日，没有报批的山东济南飞鹰航空科技公司一架直升机擅飞德州学院接女学生回家，此前该公司还擅派飞机参加航拍电视片，属于“黑户”“黑飞”。美、俄等国曾经发生的几起事件，值得我们警惕和思考。美国“9·11”事件，参与袭击的恐怖分子都是在美国获得私人飞机驾驶证后才劫持飞机制造事端的。2009年，一架私人飞机误撞华盛顿禁飞区，奥巴马总统和国会议员不得不紧急疏散避险。1987年5月28日，德国汉堡航空俱乐部一位青年驾驶小型飞机直飞莫斯科红场降落，导致309名原苏联军队高官被解职，整个空防系统被重组。由此说明，开放低空空域，具有促进通用航空发展的价值，也面临诸多重大挑战和风险，还可能使改革遭遇重大挫折。
　　3.需要思维创新、发展方式创新和路径创新
　　如何化解既使中国人生活现代化又能使资源均衡配置和可持续发展的难题，是摆在全体中国公民面前的艰巨任务。为达到目的，民航人就必须遵循指导思想，依据邓小平同志的指示推进民航业发展。中国有限的机场和空域资源必须为广大公众服务，不允许个人超额占有。因此，就需要思维创新、发展方式创新和路径创新。对中国民航来说，在发展公务航空和私人航空问题上，不仅是相对于中国民航过去的创新，而且是对于美国民航发展路径的批判和突破！答案只能是一个，批判地看待美国以及其他国家发展公务航空和私人航空的做法，选择适合中国国情的发展路径。
　　4.中国发展公务航空和私人航空的路径选择
　　首先，确立中国民航未来的发展着力点和轻重缓急。我们的着力点是努力发展大众化航空运输，以及紧急救援、医疗救助公共类通用航空和为工农牧渔林业服务的经济类通用航空，在可能条件下适度发展为高端消费人群服务的公务航空，限制奢侈消费类私人航空发展。
　　第二，将公务航空和私人航空区分开，从购机审批开始分别采取不同的对策。
　　第三，限制私人购买航空器。个人购买航空器，首先要求其有托管单位，有航空器停留场所证明等，同时参照国家对个人购买游艇征收奢侈消费税一样，由民航局、财政部共同起草对个人购买航空器征收奢侈税（费）管理办法，其中一定比例返回民航用于空管和基础建设。
　　当前个别先富起来的私营业主购买航空器一年且不登记审核，还不间断“黑飞”，严重危及空防安全和飞行安全。民航当务之急是尽快制定颁发私用航空器的申请购买和管理办法。
　　第四，禁止个人投资建设私用机场，包括直升机场。
　　第五，选择适当时机发展或与国家体育总局下属航空俱乐部共同发展体育运动类航空公司，以满足航空体育运动爱好者的需要。
　　第六，鼓励各类资本包括外资和民营资本参与和发展公务机公司、包机公司、空中出租公司，起草并颁布相关的管理条例。
　　在中国发展公务航空，面临许多困难和挑战，但正确的思路和路径选择，就意味着成功了一半。反之，要走弯路，既失去时间又将造成难以弥补的损失。中国是一个文明古国，又是一个发展中的社会主义大国，在中国实践成功的东西，都有深厚的文化底蕴、历史背景和客观必然性。要相信自己，大可不必对美国民航模式顶礼膜拜。在中国限制私人航空发展，一定会遇到阻力，西方舆论还可能指责。我们尽心尽力沿着选择的道路往前走，当最终证明中国公务航空发展比美国模式健康顺利和更有效率、更具社会公正性时，他们也只能对中国公务航空发展刮目相看。历史已经证明，并且还将证明：任何行业顺利发展，必须选择适合本国国情的发展路径，在中国发展公务航空业也只能如此！