民航局试点新管理模式 160机场寻找“跑道”

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2009-05-21 《21世纪经济报道》 记者高江虹
“究竟总局的改革路径是什么样，现在不少机场很困惑，都在猜。”5月14日，重庆机场集团总经理陈平告诉记者。让陈平感到变革压力的，是将于今年7月1日起实施的《民用机场管理条例》（下称《条例》）中对机场公益性的新定位。
　　记者还获悉，中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）主要负责人在当天召开的民航发展论坛上表示，将积极探索机场实行飞行区生产经营管理和航站区资产经营管理相结合的管理模式，推广特许经营为专营模式。
　　有业内人士向记者透露，民航局已将新疆机场集团及烟台机场作为新管理模式的试点单位。
　　中国民航大学机场规划研究所所长王志强认为：“这个管理思路的探索牵一发动全身，十年后再看，很可能由此引发第四次民航体制改革。”王参与了试点机场管理模式方案的制订。
　　由收益性重新回归公益性定位，意味着机场的投资建设和运营管理将有较大变化。对全国160家机场来说，如何在做好专业服务的同时，利用特许经营模式做大非航业务成为亟待解决的难题。

新定位与试点

　　民航局负责人在民航发展论坛上表示，《条例》明确将机场定位为公共设施，以管理服务为主要功能。未来将探索实行飞行区生产经营管理与航站区资产经营管理相结合的模式，推广特许经营为专营模式。
　　该负责人接受记者采访时进一步解释，飞行区是非盈利性资产，纳入企业经营往往给机场带来巨大的财务负担，不利于企业发展，应该强调其公益性质。而航站区可以做经营，应该充分挖掘其盈利模式。这两块截然不同的资产需要分别探索管理模式。而究竟怎么做，民航局正在进行试点。
　　有业内资深专家则向记者透露，民航局选定了两个试点单位，分别为新疆机场集团和烟台机场。
　　5月14日，新疆机场集团总经理段子新向记者证实，该集团确为民航局机场管理新模式探索试点单位之一。“去年年底民航局选定我们做试点，但该怎么做我们也还在摸索。”
　　段子新透露，今年1月，新疆机场集团委托中国民航大学做试点研究，进行管理模式改革方案的规划设计，预计方案于今年年底出炉。
　　王志强认为，民航局之所以选择这两个机场，原因在于新疆机场是一个比较大的机场集团，整个管理组织架构相对来说比较齐备，旗下各种类型的机场都有，有干线机场，又有旅游型机场，还有国防需要的机场等。选其做试点对各种情况会摸得透一些。
　　而选择烟台主要是因为其在东部沿海城市，市场机制相对发达，对推动下一步特许经营权试点会有所助益。
　　此次试点对全国各地机场无疑影响巨大。据前述论坛公布的一组数据显示，截至2008年底，我国共有颁证运输机场160个，其中国际机场32个。
　　在业内人士看来，这次试点实际上是机场定位回归公益性的第一步。
　　王志强认为，国家财政投入开始从建设财政转向公共财政，主要投向民生和基础设施。国家财政思路的转变，促成了机场管理思路的变革。
　　“这次定性，实际上是为了纠正以往民航发展的误区。”5月14日，中国民航管理干部学院航空法研究中心法学教授刘伟民告诉记者，机场的定位是整个条例中最为关键的，各方为之博弈了数年。
　　5月18日，王志强接受记者采访时介绍，1978年后，民航历经三次体制改革：1980年，民航脱离军队建制，中国民航局从隶属于空军变为国务院直属机构，实行企业化管理；1987年，民航业进行以航空公司与机场分设为特征的体制改革，组建6个骨干航空公司；2002年民航业再次重组，组建6大集团公司，90个机场进行属地化管理改革。机场亦渐渐开始走向公司化运营，并陆续出现了沪机场（600009）、厦空港（600897）、深机场（000089）、穗机场（600004）首都机场（HK：0694）美兰机场（HK：0357）六家机场上市公司。作为公司的机场，首先强调其经营性特质，有时不免与公益性要求相悖。
　　“上世纪90年代后越发将机场定位为企业，企业的还贷压力很重，趋利性很强，公益性方面便相对弱了一些。”王志强表示。
　　陈平也坦承，机场企业化运作确实带来一定的问题，如应急、救援等公益设施的投入积极性不高。

机场观望中

　　而对于160家机场来说，他们最关心的是特许经营权的试点。按照《条例》第38条，机场的非航业务采取特许经营权之后，机场管理机构及其关联企业就必须退出，不得参与经营。
　　令人尴尬的现实是，基本上所有机场及其相关企业都涉猎了机场内的非航业务，而且这些非航业务的经营是机场重要的利润来源，因为机场的航空业务按照民航规定收费很低，“装卸费才6元/吨，简直是赔本做。”广州新国际机场一位不愿透露姓名的高管说。
　　第38条的规定使诸多机场处在观望之中。云南机场方面认为一旦真的实施《条例》，会对机场的发展方向产生很大影响。上述广州新国际机场高管认为，也正因如此，《条例》7月后实操将面临一定困难。
　　但该高管也承认，该条例的实施可能对上市公司的业绩有影响，但无法评估其影响力有多大。深圳一位交通行业分析师向记者透露，已有机场委托该公司对新政策可能带来的影响及业绩变化进行研究。
　　另有机场方面向记者透露，由于这一管理思路还在探索中，眼下所有机场收购、合并或者引入战略投资者计划统统被搁置。何时恢复还有待机场管理模式明朗化。“毕竟一旦资产变性，当时的收购重组就毫无意义了。”
　　邹建军向记者表示，即使方案出炉，也不代表全行业的管理模式统一化。“很可能会做个案分析。”邹认为160个机场，很可能有160个解决方案。

路径之辩

　　按照民航局的调整思路，机场将分为公益性的飞行区和经营性的航站区，两块资产采用不同的管理模式。
　　由于资产性质不同，便要求明确不同的投资主体。公益性资产往往投资巨大回报率过低，不受资本青睐，需要加强国家投资。可是国家该如何投资飞行区，建成后其资产又该交由谁主导经营管理，这些都有待探索。
　　中国民航管理干部学院副教授邹建军认为，民航局可能借鉴美国或者香港的机场管理模式，在政府及运营企业之间，增加一个资产管理公司，主要负责非赢利性的资产的投资、建设和管理。
　　香港机场管理局（Airport Authority Hong Kong，简称“机管局”）就相当于这个资产管理公司的角色。其作为政府派出的公营机构，拥有对机场定位、规划和特许经营权的管理职能，以企业模式运作，又有董事会对其公益性进行监督与评估。
　　香港机场飞行区是由机管局授权香港机场公司投资建设的公益性资产，建成后由各运营企业以较低的成本租用。
　　在王志强看来，多一层这样的中立机构非常有必要，有助理清现有机场中公益性资产与赢利性资产的混沌状态，有利于投资者介入机场经营性资产的投资，真正实现了机场投资主体多元化。“国家也需要明确什么是公益性资产，其现状如何，明确了这点，国家才能进行准确的投资”。
　　但架设这一层中立机构并不容易。王志强分析，首先这个中立机构的国有性质毋庸置疑，但其投资主体应是国家还是地方政府？两者的出资比例又该如何界定。其次，该机构应该交由谁负责监管？这些问题不再是民航业内部能解决的，更多牵涉到与地方政府的沟通与协调。
　　至于这个中立机构的组成来源，有专家认为或许由目前的机场集团分离而成，而这势必打散现有的机场架构。
　　“这不相当于政企不分，又走回头路了吗？”某机场高层认为香港机管局模式有其特殊性，不宜照搬。