东航云南分公司建立安全管理体系的探索思考

帅哥

2009-03-24  王清晨
　　近年来，我国航空企业虽然在管理体制、规章标准、技术等方面开展了一些创新和突破，有了长足的进步，但在安全管理上仍然存在许多不足，与发达国家管理水平相比差距还很远。因此，借鉴国际民航发达国家在安全管理方面的先进成果，树立以风险管理为核心的现代安全管理理念，保留并继承民航安全管理经验中原有的精华，建立符合我国航空运输业特点的安全管理（SMS）体系，对突破传统管理模式局限，落实科学发展观，实现安全管理关口前移，进行安全闭环管理，构建安全管理长效机制，健全安全责任制，加强安全文化建设，具有十分重要的现实意义。
　　笔者作为东航云南分公司建立安全管理体系（SMS）的项目负责人，有幸组织与参与了SMS建立的全过程。这里特将探索经验与思考提出与大家共享，期望携手走出一条适合中国航空公司安全健康持续发展之路。
　　一、云南分公司建立安全管理体系的经验
　　1、审时度势，着眼全局，抓住机遇，及时启动SMS项目建设。
　　ICAO公约附件6《航空器运行》第30 次修订要求：从2009年1月1日起，国家应要求航空运营人实施被局方接受的安全管理体系（SMS），至少包括辨识影响安全的危险源；保证采取必要的改正措施来维持可接受的安全水平；对已获得的安全水平进行持续监督和例行评估；对整个安全水平进行持续改进；清楚界定运营人各级安全责任，包括高层管理的直接安全责任；制订飞行安全文件系统，供运行人员使用和为其提供指导。为此，民航局于2007年底发出了航空承运人实施SMS的通知要求和2008年初发布了建立SMS的咨询通告。东航云南分公司本着建立具有自己特色，改良现有安全管理方法，汲取安全管理工作实践中总结出来的经验和行之有效的做法，勇于探索创新的基本原则，在评估了现有安全文化、管理水平、人员素质等方面的差异后，公司决定从大处着眼，小处着手，采取“循序渐进”的方法，尊重SMS建立的一般规律，先建立SMS的基本模式，在运行过程中边实践、边改进，不断提高SMS的质量与层级。因此，为了全面提升安全管理水平，构建新型安全管理长效机制，根据公司的实际，结合SMS各要素的要求，公司在2008年初工作会议上明确提出了依照ICAO公约附件6和SMS咨询通告要求，整合和深化公司原有的质量管理体系，全面建设安全管理体系（SMS）的战略目标。在做了项目推行设想、办公场所、人员选择、启动经费的初始准备后，公司正式启动了SMS建设项目。
　　2、科学编制策划方案，建立推行机构与工作机制。
　　公司编写了《东航云南分公司建立与推行安全管理体系（SMS）项目实施方案》，作为指导此项工作的纲领性文件，并制定了其支持性文件《东航云南分公司安全管理体系（SMS）建立和推行工作各阶段实施计划》，包括前期准备工作、体系策划、文件编制、试运行、体系运行及内审、认可准备及认可、体系维持与改进等7个阶段，计90余项具体工作任务，明确了各阶段的工作内容、要求、责任人、时间段。同时，建立了“安全运行质量管理通报制度”，在每个阶段实施前、实施中、实施后，发布和通报相关的指导意见、工作要求、实施方法和改进方向，到目前为止，发布了近50期通报，400余页，8万多字。还在公司内网建立了“安全管理体系”专栏，促进了项目的推行。公司与各部门签定了《建立和推行安全管理体系（SMS）责任书》，制定了配套的奖惩制度。建立了公司项目推行的三级网络：成立了以公司总经理为组长的安全管理体系项目领导小组，先后召开了三次专题会议，指导和监督项目推行工作；抽调了20余名业务骨干组建了公司SMS项目办公室，负责项目策划、组织、实施、协调和监督；成立了各部门推行小组，负责组织实施部门项目推行工作。项目办还建立了考勤、周讲评会、周学习讨论会、责任督促检查落实、通报及定期汇报、集体讨论协商和审批、宣传报道等七项内部工作制度。同时，还在每月的安委会上做专题汇报，通报SMS项目工作进展情况与需要解决的问题。对19个主要运行部门开展了安全管理现状诊断工作，找出了与SMS咨询通告要求有较大差距的15项需要改进或完善的系统性问题，确定了安全基线。上述举措为确保SMS项目推行有组织、分步骤、定时间、保质量的进行，为实现公司战略目标提供了有力的组织和制度保证。
　　3、做好各阶段培训与宣传工作，打好推行工作的基础。
　　针对各阶段的核心工作任务，对各级管理和推行人员组织开展了专题培训。第一阶段举办了四期“安全管理体系（SMS）建设培训”，第二阶段举办了二期“安全管理体系（SMS）基础知识培训”、二期“危险源辨识和风险分析/评估知识培训”，第三阶段举办了二期“SMS文件编写培训”，第四阶段举办了一期持续10天的“SMS 文件宣贯培训”，总计培训1000多人次。编写了专题培训教材300余页，5万多字。通过培训，使各级推行人员提高了对新型安全理念的认识，掌握了SMS基础理论、危险源辨识、风险分析/评估和控制、体系文件编写的知识、方法和要领，为SMS项目各阶段核心工作的开展奠定了扎实的基础，确保了质量安全体系手册贯彻到大多数员工，使他们树立了依照手册实施管理和组织生产活动的理念。
　　4、制订安全政策、质量安全目标，系统界定各层级安全管理责任与落实推行和维护SMS责任。
　　安全政策是公司如何保证安全生产、提高安全管理水平的指导思想，质量安全目标是公司各项质量安全评价指标的期望值。运用制定目标的SMART理论，结合公司实际运行水平，制订了既符合SMS咨询通告要求又符合ISO要求的16项安全政策和具有可测评、可实现的25项质量安全目标，分解形成了530余项部门指标，确定了层级目标的分析统计、过程控制、改进的方法，建立了公司目标控制的基础。为满足局方推行SMS的相关要求，防止安全管理与风险管理的职责遗漏或不明晰，组织对公司管理层和22个业务部门的工作职责进行了系统性的修订，明确了公司总经理、副总经理所应承担的相应安全责任及在SMS中各自承担的责任，增加了安全总监的职责与权限，合理的划分了安监部与运标部在SMS中各自承担的责任，在体系设计与建立时，确定了由运标部、安监部负责公司SMS的设计和整体维护工作，负责公司质量安全目标的制定以及质量安全管理手册的有效性控制和总体管理；各部门一把手为SMS推行工作第一责任人，负责本部门SMS的建立健全，组织实施与持续维护，确定了本部门推行机构和人员，授权其开展对本部门质量安全目标、质量安全文件/手册的有效性控制和宣贯等工作，负责对质量安全管理手册的适宜性、充分性和有效性进行测评，通过改进使之始终能满足SMS的要求。在体系运行时，要求各部门严格落实责任制，积极主动完成所负责的各项任务，严格依照手册开展各项工作，正确对待SMS推行过程中遇到的各种困难，本着勇于探索、积极进取的态度去解决执行中的新问题或矛盾，不断积累经验，在实践中检验规程。调整完善了航空安全委员会、质量管理委员会和服务质量委员会的职责。上述界定后的职责已在程序文件中体现，基本符合了咨询通告要求。
　　5、完善风险管理机制，建立危险源数据库，确定风险评价方法，实施风险控制。
　　成立了风险管理领导小组，负责围绕公司质量安全目标，组织、指导、部署和监督风险管理工作；风险领导小组下设安全运行管理、飞机工程与维修、客货运输服务与管理、人力资源与计财审、行政事务与后勤保障、信息技术、党纪工团七个专业风险评估小组，负责对公司风险管理初始信息和各项业务管理及其重要业务流程进行风险评估。明确了运标部为风险管理的职能部门，确定了各部门风险管理的职责。按照SMS标准要求，编写了《风险领导小组和专业风险评估小组工作程序》、《危险源辩识和风险评价工作程序》、《风险控制管理程序》、《数据分析及改进控制程序》、《安全管理体系系统评价控制程序》等风险管理程序，研究确定了公司的危险源辨识方法、风险管理矩阵模型、风险评价方法和风险控制手段。经过对部门系统管理、组织机构及职责、工作流程、业务接口、文件记录等方面的全面分析，分解了近1300个生产和管理过程，初步建立了有3000余项危险源的数据库。同时，分别对其进行了综合风险评估，评定了风险等级，制定了消除、减少和缓解风险的控制措施，确定了风险管理的优先次序。初步建立了监督测量和改进机制，建立了对系统的运行情况进行监测的机制，以持续改进SMS的有效性，不断降低安全风险。
　　6、利用ISO体系管理平台，建立既符合SMS要求又符合ISO标准的质量安全管理文件体系。
　　ICAO借鉴了ISO9000与OHSMS等国际标准的方法，建立了SMS实施标准。因此，建立SMS不是要否定现有的管理体系，而是将组织事故理论和系统安全的思想引入到现有的管理体系，是建立在规章基础上的系统管理，侧重对管理和机制的约束。公司以现有的质量管理体系为基础，有机地将安全管理体系与其融合，再完善了SMS规定的若干要素，形成了质量安全管理体系。针对各部门所承担的工作责任，将辨识出的危险源与风险控制方法、影响目标完成的因素、非常规活动控制、保证与改进要求等方面内容，对相应的质量管理体系规程进行了补充和优化。经公司四次全面系统的审定后，编制了初步满足“三性两符合”（有效性、可操作性、充分性；符合ISO标准、符合SMS咨询通告要求）总体原则的三级质量安全管理文件体系，包括一级1 本《质量安全总册》；二级1 本《安全运行质量管理手册》、1本《应急处置手册》和22本业务管理手册；三级26本部门工作手册，计51本手册共计600多万字，包含1100多个管理规程、部门管理规定或作业指导书，初步建立了满足要求的质量安全管理文件体系。
　　7、建立沟通协调与顾客满意度测评机制，规范信息获取利用方式，为安全管理的科学决策提供依据。
　　为落实CCAR-121.43款、ISO标准条款5.5与SMS咨询通告的要求，有效解决SMS运行过程中的突出矛盾或纠纷等问题，弥补日常安全管理的缺失，避免质量安全管理工作虚位和错位或不到位，真正体现“机关为基层服务、后勤为一线服务、地面为空中服务、全员为旅客服务”的闭环管理思想，建立了质量安全管理协调制度，顾客满意度测评制度（包括对公司内、外顾客的满意度测评），制定了相关配套规程，进一步完善了公司SMS的内涵。采取对日常生产运行过程中各类信息及数据的收集分析和调查核实，从一定程度上基本掌握了安全运行、质量管理、服务保障等方面的运行现状，为改进工作提供了依据。按照SMS咨询通告的要求，进一步明确了各类信息的收集渠道和分析利用要求等内容，补充修订了相关的业务管理规程，建立了员工安全报告和反馈等机制，通过加强对各类运行数据、不安全事件、员工安全报告、安全经验教训等方面信息的监控和分析，做好相关数据的统计、分析与运行记录，有效评价整个公司的质量安全状况，查找存在的不足和问题，对存在的问题特别是可能存在的危险，及时分析和采取纠正预防措施予以解决，并合理实施风险控制，及时采取相应的改进措施，从而为安全管理的科学决策提供依据。
　　8、健全SMS三级审核机制，建立质量安全审核员队伍，做好内部审核工作。
　　现行运行规章是对生产和运行过程的规范，是建立和有效实现SMS的前提和基础，公司原有的安全运行监察与内部质量审核机制是对其能正常实施运行的必要保障，SMS也要求定期对公司政策、程序与相关规章、法律进行符合性检查。因此，成立了以总经理为组长，安全总监为常务副组长，其他公司领导为副组长，公司主要职能机关第一负责人为组员的安全运行监察与质量安全审核领导小组，全面领导和负责公司的安全运行监察与质量安全审核工作。依据CCAR-121、ISO标准和SMS咨询通告要求，确定由运标部、安监部负责安全运行监督检查与质量安全监督审核工作，监控及维护运行规章的持续符合性，负责公司质量安全管理体系的审核组织；各部门指定或确定本部门的监督审核机构和人员，负责对贯彻执行QSMS的情况进行持续性监督审核。编制了《质量监督检查控制程序》、《内部审核评估控制程序》、《运行监察员/质量安全审核员管理程序》、《不合格控制程序》、《安全检查工作程序》以及各部门内部监督审核规程，使公司和各部门监督审核形成了制度化。调整、补充、整合了原有的安全运行监察员与质量审核员队伍，组织进行了SMS审核培训，学习SMS理论知识和审核基础知识，保证了内审工作能在一个较高的标准上进行。在完成了质量安全审核员聘任后，组织编制了SMS审核单，开展了SMS审核，依据SMS文件系统地查找可能存在的职责缺失、危险隐患、风险预防和控制措施缺陷、接口关系不清等方面的问题，并进行了纠正和预防，为持续改进体系提供了准确的依据。
　　9、系统评价体系，实施管理评审。
　　为确保SMS的适宜性、充分性和有效性，保证各类输入信息的充分性和准确性，依据《数据分析及改进控制程序》和《安全管理体系系统评价控制程序》要求，在运行过程中，加强对各业务流程或过程的监视、测量与控制工作，广泛收集各类运行数据和信息，进行数据分析和系统评价，按照《管理评审控制程序》开展了管理评审，管理评审会议由总经理主持，各部门一把手参加，对公司的质量方针、安全政策、质量目标，质量安全管理体系文件运行情况，组织机构、职责分配和人员、资源配置，航空运输服务实现的符合性，质量安全审核评估和监督检查（包括运行、安全、服务），顾客满意度（包括内外部顾客）调查分析、投诉处理，风险管理，信息获取、持续监控、数据分析和系统评价， 安全经验教训，纠正和预防措施，影响质量安全管理体系维持和变更的情况等方面进行了系统评价，提出了体系改进意见与纠正预防措施，确保SMS有效运行。
　　10、建立目标考核与健全绩效奖惩制度，确保安全管理体系持续改进。
　　为使每个工作流程或过程形成相互监督、相互制约的闭合管理，围绕公司质量安全目标与分解细化的具体指标，制定相应的达标考核细则，与工资奖金分配接轨，逐月考核，充分调动团队与个人的积极性。为确保公司各部门和全体员工严格遵循运行手册和质量安全管理手册要求，科学规范、正确实施“安全生产、人人有责”的考核标准和奖惩制度，防止和纠正违章违纪行为，维护运行手册和质量安全管理手册的严肃性和权威性，达到航空安全、航班正常和优质服务的目的，系统制定了包括飞行、工程维修、客舱安全、飞行签派、航行情报、地面运行保障、危险品运输、空中保卫、综合质量管理等九个方面的事故、差错标准计443项，修订和完善了公司《质量管理事故、差错处置控制程序》、《质量管理奖惩规定》、《质量管理考评实施细则》，为公司进一步深化绩效管理提供了有力的规章保障。实施SMS后要持续进行安全绩效的监测及评估，评价实施SMS前后，公司安全管理水平的变化情况和体系的运行情况，始终保持积极主动、科学发展的观点与态度，持续改进SMS。
　　二、对云南分公司实施安全管理体系的思考
　　云南分公司只能说完成了SMS建立的基本模式，有了一个良好的开端，是万里长征走出的第一步，离SMS要求还有很大的差距，大量更深层次、更艰巨的任务还在运行阶段后的进一步升华，应清醒地思考以下几个方面的问题和亟待改进的方面：
　　1、坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，不断强化质量安全意识，努力转变管理模式。
　　公司虽初步建立了SMS模式，但体系的作用还不能得以充分发挥。在SMS建立初期，由于少部分干部员工思想认识不到位，观念尚未根本转变，认为推行SMS项目只是玩“新花样”，作“表面文章”，对SMS推行的意义、公司发展的需要、以人为本的真谛认识不够、理解不深 ， 抱着敷衍了事的态度，沉不下心来，不能认真学习、掌握领会推行SMS 的重要意义，既缺少组织计划，又不愿主动沟通；既缺乏应有的热情，又不能认真负责，因而执行起来是被动的甚至是消极的，影响了SMS项目的质量。因此，一要在推行SMS全过程中，要坚持落实“安全生产责任制”，落实“管生产必须管安全”和“四不放过”的原则，坚持“五严”要求，坚持对保障安全的“重点单位、重点环节、重点人员、重点时段、重点岗位、重点季节”等安全生产工作中风险较大的重点常抓不懈。二要加强对SMS咨询通告及民航局相关要求的学习，深入理解其内涵，强化全员的质量意识、安全意识、规章意识、风险意识和参与意识，积极调动员工贯彻规章和维护体系的积极性，确保公司遵章守纪、依法管理、依法生产。三要转变观念，打破固有思维定势，结合公司实际情况，不断改进和创新现有的管理模式，突破依靠规章来进行安全管理的局限性。四要继承与融合原来好的管理方法和手段，继续探索质量管理体系与安全管理体系的结合点，讲求实效，按照系统化原则形成相互统一、相互协调、相互补充、相互兼容的有机整体，形成用系统方法管理安全的模式。五要通过实施SMS项目，普及一种先进的系统安全管理理念，培养一支懂风险管理，有质量安全管理能力的专业人才队伍，建立一个新型的管理体系。
　　2、注重动态安全风险管理，深化完善体系文件，加大内部审核评估力度，持续改进质量安全管理体系。
　　由于对关系到公司质量安全、效益和发展的许多不利因素还存在认识不足、估计不准，缺乏预见性和前瞻性，欠缺危险源辨识和风险分析评价的相关知识，再加上本系统/专业的工作流程有缺陷，思路和方法上缺乏整体观念与系统考虑，内部把关不严或未实施内部审核等问题，因此，建立的SMS深度不够、定位较低、系统性较差、流程不完整、文实不符，具体表现为：编写SMS文件时，常采用“打补丁”的方式对现行质量管理体系文件进行修订，编写的文件缺少对影响目标实现的环节控制，缺少非正常情况的控制流程，关键或重要的接口上处理简单甚至遗漏，SMS要求建立的安全信息、安全教育、安全调查、员工报告和反馈等方面的支持性系统较为薄弱，SMS文件，还需进一步明确表述出每一系统和环节的职责权限、关键控制点和控制方法，以达到“沟通意图”和“统一行动”的目的。建立的危险源数据库数据有缺漏、描述不准确，风险等级评定不合理和风险控制措施不到位，对所有生产/管理过程的危险源辨识不充分，辨识的危险源未从人、机、料、法、环等方面对各过程进行综合考虑和分析，不能有效评估所制定风险控制措施的预防和纠正功能，缓解措施效果还有待评价。与安全管理体系相匹配的管理机制、职责、资源等问题还需高层面的专题研究，统一协调解决。同时，还需进一步提高自我监督、自我审核、自我纠正和自我预防的能力，充分发挥其对体系安全绩效的测评与监控功能，优化监督审核评估机制，加大内部审核评估力度，多层次、全方位查找SMS运行中存在的问题，深入分析问题原因，制定和落实有效的纠正预防措施，并加强对措施实施情况和效果的监控，确保持续改进SMS。
　　3、打造积极的安全文化，构建安全管理长效保障机制。
　　SMS中明确提出了安全文化建设的要求，也指出了高层管理者的示范效应和珍惜员工对企业信任的要点，倡导和营造积极的安全文化，内涵丰富，外延宽泛，包括了企业在创造和应用社会物质财富过程中，产生的各种安全理念和安全价值观。这些理念和价值观对于公司规章、手册和程序不能详细、具体覆盖的地方，将起至关重要的作用。搞好安全文化建设本身又对SMS建设至关重要，因为离开了公正的安全文化，风险管理、信息获取以及预防纠正措施的落实都不能很好的实现。因此，在开展SMS安全文化建设时，一要着眼于建立保证安全的长效保障机制，主动开展超前性、预见性的风险管理活动，建立动态的安全风险评估机制和事故预警制度，按照既定的安全政策、目标和程序，采取闭环管理的原理，不断地辨识危险源，掌握系统发生危险的可能性及其危害程度，做好应对突发事件的思想准备、机制准备和工作准备，进一步完善公司的危预警机制和应急预案，降低事故、事故征候和各种差错的发生概率；二要转变观念，通过宣贯培训，确保广大员工深入理解积极安全文化的内涵、实质、适用条件及发挥作用的内在机制，防止出现安全文化建设口号化，流于形式的现象；三要对安全文化建设进行整体思考，建立相应的制度保障，建立以人为本的容错纠错机制，要在安全管理思路、安全政策、目标管理、激励机制、信息管理、报告与沟通等方面有所创新，充分发挥安全文化的价值和作用；四要注重“自上而下”地推动，各级管理者要率先垂范，身体力行，用自己的态度和言行来影响员工，不断努力营造以人为本的安全文化氛围，激发员工的主人翁意识。通过建立科学、先进、文化的安全管理自律机制，提高全体员工的认同感、信任感和责任感，使安全文化深入每个员工的心里，为企业打造牢不可破的安全盾牌，实现从要我安全、我要安全、我懂安全到我会安全的转变，形成一种全体员工共同自觉遵守和认同的价值理念、行为准则和道德观念。
　　建立SMS是一个庞大的系统工程，涉及公司方方面面的基础性工作，各项工作的开展步骤次序并没有明显的界限，它们之间环环相扣、相互交叉、相辅相成。建立SMS是一个动态的、持续改进的管理过程，需要立足实际，掌握SMS思想的实质，以积极的态度和信心，坚持不懈，不断实践，反复检验，才能由表及里、由浅及深、由感性认识上升到理性认识，充实内涵外延，建立一个符合自身实际、规范标准的安全管理体系，最终实现提升航空公司安全管理水平的目标。
　　（本文发表于中国民用航空》2009.2）