首部省级民用机场综合性法规下月起正式实施

民航

　2010-06-30 中国民航新闻信息网 记者王泓、许晓泓，通讯员王喜初、黎晓阳、邓竹君

　一直以来，长沙黄花国际机场出租车营运的乱像影响着机场的窗口形象，而平白蒙受这种损失的湖南省机场管理集团有限公司（简称“湖南省机场集团”）却心有余而力不足。但7月1日将是一个分水岭——《湖南省民用运输机场管理条例》将正式实施。依据这个条例，湖南省机场集团有权对包括机场出租车营运在内的一系列综合治理“老大难”下手，进而使旅客得享更安全、更舒心的乘机环境。
　　作为国务院《民用机场管理条例》颁布以来全国第一部机场综合立法，《湖南省民用运输机场管理条例》明确了地方政府在机场建设发展与安全方面承担的责任，机场集团在驻场单位间的协调人身份，以及对旅客合法权益的保障等。

大时代催生民航“法制化”

　　“湖南要做航空强省，要打造区域性国际航空枢纽，要加快机场建设步伐，需要有一部地方性民航法规，来依法管理、依章管理，提升窗口形象。”湖南省机场集团总经理、党委书记刘志仁6月25日接受《中国民航报》独家专访时，如是阐述这个湖南民航史上第一部地方性法规出台的时代背景。
　　2003年，湖南省内机场开始属地化管理时，年旅客吞吐量不过443万人次。到了2009年，该指标已经翻番，达到1280.2万人次，6年间年均增长达到19.3%，而货邮吞吐量和起降架次也分别增长了15.7%和14.2%。这样的发展速度，促使湖南省加快了省内机场的扩建步伐。
　　与机场硬件水平快速提升不相匹配的，是机场区域公共事务管理职能长期缺位造成的秩序混乱与诸多安全隐患。由于湖南省内各机场普遍距离市区较远，行政管理部门的执法力量很少顾及到这里。于是，摆地摊、擦皮鞋、出租车争抢旅客现象时有发生。而这些问题，连同机场其他驻场单位出现的大小问题一道，都被算到了机场这个湖南对外窗口的头上。
　　湖南省机场集团副总经理胡东福告诉记者，他们从1988年民航业体制改革时就开始有了制订规章的想法，因为那时候的状况有点“东风吹，战鼓擂，谁也管理不到谁”。2008年1月，刚上任不到半年的刘志仁联合张家界市20多名人大代表，在湖南省十一届人大一次会议上提出了为湖南民用机场立法的议案。
　　去年7月1日，国务院《民用机场管理条例》实施后，湖南省很快就组织了在全省的宣贯活动，让湖南各机场所在地市县政府对机场有了更深的了解，这进而促使湖南省委省政府主要负责人相继指示，要尽快出台湖南省自己的、更切合湖南实际的机场管理条例。

企业“管”社会旅客得实惠

　　“（《湖南省民用运输机场管理条例》）从2008年1月提出，到2009年1月被列入湖南省人大2009年立法出台计划，到2010年3月，湖南省人大二审通过，我们只用了两年多一点的时间。”胡东福说。这与一般需要3-5年，甚至6-8年的立法时间相比，算是很快的。
　　但立法过程显然并不会就此一路绿灯。“条例草案提出了授权给机场集团，由其管理机场区域公共事务。而这在湖南省政府法制办、湖南省人大法工委都遭到了质疑。有人大代表反应很激烈：‘你一个企业怎么能立法呢？！更不能执法了！’”胡东福解释说，他们的这一突破是依据《中华人民共和国行政处罚法》第17条的规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”早前上海市通过的相应机场管理条例，也赋予了上海机场集团在机场区域的部分行政管理职能。最终条例里采用的词语是授权给“机场管理机构”。
　　“在整个条例的制订过程中，我们先后4次向社会各界公开征求意见，8次前往省内外机场进行调研，同时召开座谈会、研讨会、协调会、汇报会36次，一共对条例进行了40多处修改。”胡东福说。
　　刘志仁表示，该条例的亮点除了把机场地区的场容环境、公共卫生、园林绿化、出租车管理、道路交通管理等公共事务管理职能授权给机场管理机构（湖南省机场管理集团）外，还进一步明确了地方政府在机场规划、配套建设、净空保护、应急救援等方面的责任，同时也细化了对旅客权利的保护。
　　“此前，按照国务院颁发的条例，各个机场成立管委会，承担的一个职能就是如何做好服务。我们这个条例出来之后，机场出来牵头更理直气壮，条例还明确提出，在航班发生延误时，航空运输企业及其代理人应当按照有关规定和服务承诺，为旅客和货主提供餐饮、住宿等服务，给予经济补偿，这显然更加有效地提高了工作效率，更加有效地保护了旅客的权益，同时也使得个人面子、个人感情等因素无处容身。”刘志仁说。
　　“过去航班延误，旅客往往不知道该找谁。现在遇到航班延误情况，我们机场就会向航空公司驻场的部门提出来，大家共同来做好航班延误后的相关工作，不像原来他们都把责任推给机场这边。除了条例，我们还有一本100多页的释义，怎么样来执行，处罚标准等等，在释义里都有。”胡东福说。
　　刘志仁还透露，他们准备在机场附近建一家星级酒店，一方面是为了提高过夜航班的保障能力，另一方面也是为大面积航班延误时旅客的安置做一些基础性工作。

执法新兵开啃“骨头”

　　在花费了大量时间、精力用于《条例》的立法后，湖南省机场集团当下的工作重心又放到如何执行这个条例上面。
　　以企业身份获得的这份公共事务执法权，如何保证不在实际操作中被过度使用？
　　湖南省机场集团新成立的法务部工作人员许红告诉记者，他们从集团保卫部的现有人员中，择优选择了一部分人出来，然后再让他们参加由湖南省政府法制办组织的行政执法资格培训和考试，通过后方能正式上岗，行使公共事务的执法权。“我们是新组建的一只执法队伍，执法人员不一定有这方面的经验，所以加强执法队伍建设、执法制度建设都是非常重要的。”
　　刘志仁说，法务部对外的牌子是湖南省机场地区执法综合办公室，其在该集团的5个机场都设有具体的执法队伍——长沙黄花国际机场是长沙机场执法综合支队（下设两个大队），其他四个支线机场设立执法综合大队。
　　虽然湖南省机场集团也一度考虑把净空保护的处罚权收归到自己手里，毕竟这与其利益息息相关，“但净空保护区的电磁环境保护面积往往很大，甚至达到上百平方公里，因而执行起来比较难，所以还是要地方政府去管理、去处罚，我们只保留监察、检查、核查的职能。”许红说。
　　“要想贯彻落实好机场管理条例，第一个是要做好宣传，争取广大旅客、机场周边广大群众的理解与支持，争取市县两级地方政府的支持。另外，我们下一步还要跟市县有关部门进行对接，把机场管理条例的一些条款进行细化，包括对机场的规划、净空的保护、机场周边的保护……通过各种办法来落实机场管理条例。”刘志仁说。
　　而《条例》实施后，湖南省机场集团第一步就要整治机场出租车管理这个难点、热点问题。“我们将联合公安、客运管理、道路运政等部门集中开展非法营运车辆专项整治行动，坚决打击客运市场中的违法犯罪活动。”
　　除了一本100多页的《条例释义》外，他们还正在准备一些配套的制度建设。