低空开放艰难启幕 是否仍然雷声大雨点小？

民航

2010-11-22 《财经》 记者董君

　11月14日，由国务院、中央军委联合签署的《关于深化低空空域管理改革的指导意见》（国发【2010】25号，简称“《意见》”）正式发布，这标志着中国长期以来严格的空域管制体制开始松动，也意味着中国的通用航空产业有了一个基本发展前提。

　　《意见》提出了至2020年的三个阶段改革目标，以及1000米以下空域划分办法。按照这份时间表倒推，通用航空相关的配套建设，从机场、航油、飞机引进政策，到维修、地面服务、人员培训、导航等多方面工作都将在近期陆续展开。

　　两天后，这成为珠海航展上热议的话题。政策的放开吸引了诸多投资者加入。本届航展中，不乏首次涉足中国的通航飞机制造商。大量民间及国有资本也对成立通航企业跃跃欲试。

　　北京一名地产投资企业负责人对记者表示，他们已经关注通航业两年多，一面进行前期准备，一面等待政策进一步放开。最近，他们已向中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）正式递交申请，准备投资开办一家主要从事观光娱乐的通航企业。

　　投资者们喜欢把通航产业与汽车业做比较。公路里程快速增长促进了汽车需求，汽车保有量攀升又加速了相关配套产业发展。空域开放与通航产业的关系，大体如是。

　　在此之前，机场管理调整已率先启动。10月23日，全国通用机场管理条例讨论会在上海召开。此前，中国民用航空华东地区管理局（简称“民航华东地区管理局”）针对通用机场的调研已进行长达六年。“涉及通用机场建设运行的各司局单位及企业共聚一桌，六年来头一次。”与会的精功（北京）通用航空公司（简称“精功通用”）董事长李晨对《财经》记者称。

　　民航局副局长夏兴华11月17日出席珠海航展时表示，国务院已将通用航空初步确定为具有长期发展前景的六个成长性带动性行业之一。目前民航局正在制定“十二五”期间通用航空专项发展规划，重点部署通用机场保障体系，低空空域服务体系、短途运输体系，以及社会公共服务能力体系的建设，充分发挥行业规划的统筹作用，支持通航产业发展。

　　国家空管委办公室（简称“空管委”）副局长杜强则在同一场合透露，《意见》的部分落实措施已经在报批中。

　　但民航局一位不愿具名官员私下表示，“低空开放是系统工程，没有实施细则的情况下，注定雷声大雨点小。比如倘若报告空域大部分设在少人地带，开放的意义就大打折扣。”

门开了一道缝

　　通用航空与运输航空共称为“民航双翼”，指军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。

　　与中国运输航空一样，通用航空在上世纪80年代中期前属于军民合一体制，主要从事公益或半公益作业活动，如航空测绘、紧急救援、农药播洒等。军民脱钩后，通航单位亦开始政企分开，旧的管制体制与市场的矛盾逐渐暴露，企业的海外购机进不来，进来也飞不了，模糊而复杂的审批程序让企业叫苦不迭。

　　2003年，民航局出台《通用航空管理条例》，这份条例对于通用航空涵盖范围、飞行空域使用审批和管理权限、时间做出了规定，被当时舆论认为是国内通用航空业开闸之作。但由于缺乏具体的操作指引，各地空管部门对于如何批、如何管做法不一，条例上的诸多程序简化措施流于纸面，审批的环节有增无减。

　　与2003年的条例相比，本次《意见》对发展通航的战略意义及实施方法都做出了更明确说明。“要最大限度盘活低空空域资源，促进通用航空事业健康有序发展，并把低空空域管理改革作为今后一个时期国家空管改革和建设的重点任务。”

　　杜强在珠海航展期间表示，《意见》的形成经历了三个阶段。早在2000年空管委便已开始组织低空空域开放的全国性调研，走访了全国空中管制单位、通航公司、航空器制造企业，并到国外进行了专项考察，同时多次召开专题研讨会，探讨低空空域改革理论思路和实施办法；此后会同各成员单位成立了意见起草组，结合调研所得一手材料，提出了改革指导思想和需要解决的重点问题，构成了《意见》的基本框架；在吸收各方面意见的基础上，报去年召开的全国低空空域改革研讨会讨论后，最终修订出台。

　　按照《意见》，各类低空空域垂直范围原则为真高1000米以下，各地可根据不同地区特点和实际要求，具体划设高度范围。同时，民航局会同空军研究论证在现行航路内、高度4000米（含）以下，按监视空域管理办法为通用航空飞行提供空中交通服务。

　　2010年底前，由空军组织完成低空空域管理改革试点工程项目建设，结合试点研究提出管制、监视、报告三种不同空域内设施设备建设的具体标准和要求，会同民航局共同印制发行低空航图。据了解，目前西安试点地区的目视航图已经基本绘制完成。

　　据中国民航大学通用航空学院副院长王霞介绍，通航企业自由度最高的是报告空域，只需要向空管部门通告起飞和降落时刻，自行组织实施，空管部门根据用户需要，提供航行情报服务。监视空域相当于雷达可视、通讯可联络。管制空域则必须按照空管部门划定的航路、时间等飞行。

　　“从空域划分来说，《意见》还没有明确指向。繁忙的东部可能多是管制空域，报告空域可能多数处于边远地区，这些地方的市场需求与空域配给是否匹配是个问题。”王霞对《财经》记者说。

　　《意见》称，在空中禁区、空中危险区、国境地带、全国重点防空目标区和重点防空目标周围一定区域上空以及飞行密集地区、机场管制地带等区域，原则上不划设监视空域和报告空域。

放松管制是前提

　　《意见》显示，中国到2009年底拥有通用飞机997架，通用航空机场70余个，直接从业人员8000多人。而美国2008年底这组数据分别是22.4万架、19990个、126万人。

　　首次进入中国的美国格莱恩航空工业公司董事长David Groen在珠海航展上向《财经》记者介绍说，由于美国低空开放早，配套全，空中的士（air taxi）相当普遍，以纽约到丹佛为例，搭乘空中的士的花费仅比搭乘出租车贵20%，时间却能节省一半以上。

　　目前，中国的通用航空企业不足百家，拥有航空器总数在15架以上的企业只有十家。2009年，中国通用航空企业的作业飞行量为14万小时，仅为运输航空的1/32。除中信海直、南航珠直等几家国有通航企业，民营企业构成了通航业的主体。

　　据《财经》记者了解，国内目前通航飞行中，九成以上仍为作业飞行，消费型通航及交通型通航基本未得到发展，这也令外界误解通用航空属于政府需求或富人游戏。

　　中航通用飞机有限责任公司（简称“中航通飞”）副总经理沙长安对《财经》记者表示，现有的通航企业盈利非常难，一是飞行管制原因；二是相关配套不足，航油、机场少；三是企业规模小，不具备网络优势；四是飞行员及保障人员少。

　　他分析说，通用航空发展最大的瓶颈仍是政策法规，比如低空放开速度，飞行器采购税费、机场收费水平。其次则是相关基础设施跟不上，很多地方雷达不覆盖，供通用飞机起降的机场或起降点的也只有几百个，远远无法满足要求。

　　至于飞行员不足，沙长安认为，显性不足是飞行学院每年能够培养的飞行员人数少，只有千名左右。隐性不足则是，市场不开放的情况下，有些想学飞行的社会学员，考虑到学后也不能马上飞，就推迟学习时间或转到其他航空运输领域，加剧了通航飞行员短缺。

　　有“中国私人飞机第一买手”之称的长沙通联航空技术有限公司董事长杨笑侬则认为，对经营者而言，如果不能取消购机、低空飞行、通航机场建设三项审批，低空开放就是空话。

　　杨笑侬告诉《财经》记者，如果通用航空真正开放，就可以在不通公路的地方建立航空服务。但目前的情况是，直升机只能在城市周边飞行，在城市之间用小型飞机旅行还没有发生过。

　　他举例称，如果政策配套条件允许，只要投入200多万元人民币，即可让古城凤凰拥有航空包机和航空快递服务。比如，租用四座直升机经营从凤凰到长沙的航线，企业的单程成本是1000多元，每个乘客的花费是几百元。

　　民航局目前还没有开放个人购买飞机，无论是自用还是经营性都需要审批。但审批依据、审批流程又比较笼统，因此经常出现飞机滞留海关的情况。低空飞行则需要经过从当地空军到北京空军总部的层层审批。

　　机场建设目前也是空白，通航飞机必须在民航批准的机场起降。而在美国，私人机场建设是不需要政府批准的。私人机场如果能够供其他飞机使用，还能获得政府补贴。

　　精功通用董事长李晨认为，从现有机场建设审批政策来看，通航机场建设将涉及很多难题。比如，通航机场规模较小，机场远端一座导航台占地往往只有半亩，征地操作难度很大。同时，《机场管理条例》规定宽泛，条款理解见仁见智，因此在使用验收时总会被提出数条整改要求，一整改就是半年。加上人为因素，就会滋生很多问题，甚至腐败。

　　“2008年开始，民航局就在东北和广州管制区实施了低空改革试点，不过作为用户，我还没有感受到明显变化，三个指标没有一个实现。”杨笑侬说。

　　航油供应也是制约通航发展的主要障碍。与大型运输机不同，通航飞机使用航空汽油，目前国内有牌照的航空汽油生产商只有兰州炼油厂（简称“兰炼”）。兰炼要求通航企业必须在12个月前向其签订采购合同预付全额油款、并且至少要累计够2000吨以上的定货后才开动生产线。

　　但即便是国内航空汽油的最大用户广汉民航学院，一年的用量也只有1000多吨，大量企业均为十几吨甚至几吨的需求，根本达不到兰炼的开工成本。今年早些时候闹出航空汽油荒，航空汽油在北京最高炒到3万元一吨，比正常价格高出四倍。

　　为解决航油短缺，一些通航企业选择在湛江、茂名等地找当地炼油厂少量生产自给。一家通航企业负责人称，这些炼油厂都是正规石化企业，生产出的航油也符合各项用油指标要求，只是没有国家发放的航空汽油生产牌照。“这种地下行为也是源于航油管制。只要油料符合各项指标，其实是不必要指定航油生产企业的。”这位负责人认为。

　　李晨告诉记者，由于通航作业任务分散，很多地方又没有储油站，因此他们经常是飞机天上飞，路上运油车跟着跑，到达作业机场后再人工给飞机加油。如果是没有导航覆盖的地区，工作人员甚至就拎着简易设备，坐在田间地头进行导航服务，情况相当艰苦。

　　中国航空油料集团公司总经理、党委书记孙立透露，中航油正根据民航通用航空的发展规划，在华北、华东、西南、华南、新疆、云南等地区建立九个航空汽油配送中心，拓展通用航空供油市场及延伸服务。

　　包括杨笑侬所在的通联航空则希望通过自发联合的方式，部分解决现有政策条件下的难题。联盟中的各通航单位和私人飞机用户，相互开放场地、油料等保障设施供对方使用，必要时还可提供飞行员、维修、航务的支持，并为个人或企业购买飞机提供便利。目前，成员在全国范围内已有18家。

　　由于市场不开放，通用航空器材制造业发展亦非常缓慢，主要生产商为中国航空工业集团旗下的哈飞、贵航、通飞、中航直升机公司等，所产机型主要供军队、民航院校和警方使用。自主研发产品也仅有小鹰500、海鸥300等少数机型，大量产品采用引进或合资研发技术。

　　2009年，中航通飞在珠海挂牌，成为中国航空工业集团公司（ Aviation Industry Corporation of China，简称“中航工业”）旗下通用飞机最主要的生产平台。在低空开放意见发布后，中航通飞总经理孟祥凯透露，中航通飞准备用五年的时间形成完整的通用航空产品谱系和产业链，形成活塞、涡桨和喷气式飞机的产品谱系，覆盖运动、农林、多用途和水陆两栖飞机以及中轻型公务机等系列用途。

　　中航直升机公司董事长李方勇则对《财经》记者表示，公司之前收到很多公司或个人询价，但苦于低空空域不开放，市场购买并不活跃。他建议国家出台支持直升机产业的政策，“目前进口直升机整机关税较低，但生产所需配套产品设备关税高，这对国内直升机制造业不利。”

　　民航中南空管局相关负责人告诉记者，低空开放试点工作的具体内容尚属于保密状态，须待条件成熟方可公开。而根据《望》杂志早些时候的报道，试点主要在三方面着力。一是对关于低空空域资源的相关法律法规进行梳理；二是研究论证机载和地面保障设备的长期运行管理方案；三是研究论证和试验低空空域保障服务体系。

军民协调是关键

　　乐观地看，《意见》至少说明中国通用航空业开始进入起跑阶段。

　　根据《意见》给出的时间表，2011年前为试点阶段，在长春、广州飞行管制分区改革试点的基础上，在沈阳、广州飞行管制区进行深化试点，研究提出低空空域划分标准；2011年至2015年为推广阶段，在全国推广改革试点，在北京、兰州、济南、南京、成都飞行管制区分类划设低空空域；2016年至2020年为深化阶段，进一步深化改革，使低空空域管理体制机制先进合理、法规标准科学完善、运行管理高效顺畅、服务保障体系可靠完备，低空空域资源得到科学合理开发利用。

　　中国民航大学通用航空学院副院长王霞表示，如何协调军民航空管制部门，是通用航空产业能否顺利发展的关键。

　　她介绍，我国现行低空管理模式是由民航管理部门负责资格审批；空军航管部门负责承办空域使用审批权；使用军用机场和临时起降点由作战部门批准。若进行跨区飞行还需要空军大区批准，一个飞行任务要经过三四个管理单位批复。但是，由于空军管制人员并不能准确掌握机组的技术水平和航空器性能情况，一旦发生问题很难分清责任。

　　通航航空因其不同的飞行任务，区域活动的航线不定、飞行高度和时间变化较多，有时一个架次的飞行任务就涉及军民航空管制区的指挥交接。目前低空空域管理部门与通用航空单位及个人之间尚未建立高效可靠的信息传输渠道，飞行计划和飞行动态不能及时通报，这对组织实施低空飞行相当不利

　　据《财经》记者了解，今年年中中央军委曾牵头组织召开通航作业飞行讨论会，总参作战部、中央军委法制局、国务院办公厅、民航局、空军等与通航作业相关的单位悉数与会，会议整整开了三天。一位不愿具名的与会人士对《财经》记者称，军委高层对通航业认识到位，思路开明，提出诸如“通航飞机是否满足起降条件由机长决定”；“地方企业使用军用机场直接由地方军队审批，不再由大区审批”等建议，会上反响强烈。

　　也许更令人关注的是，低空开放能否为高空空域管理改革打开新出口，缓解目前民航运输空域紧张状况。

　　多位民航业界人士对《财经》记者表示，二者目前尚看不出明显关联。但一位民航局官员10月28日在民航强国论坛间隙对《财经》记者透露，因管制而造成的空域紧张问题已经到了不得不解决的地步，但“这是民航局和空军任何一方都无法单方解决的事情，需要国家更高层面的规划协调”。