从审批到许可——对设立航空公司管理的回顾

帅哥

2009-10-19 《中国民航报》 李军 　　改革开放以来，随着我国民航事业持续快速发展，原有的民航管理体制进行了重大改革，运输生产经营部分组建为航空公司，与此同时新的航空公司不断涌现。本文根据我自己所经办的事项和查阅的资料，介绍设立航空公司管理的变化，并谈谈对这个问题的认识。

承办深航批文

　　1985年，我在中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）办公室政策研究室工作。政研室的主要任务是起草重要文稿和开展调查研究，并参与体制改革工作。体改办和政研室的办公房间相邻。 　　记得那年，深圳特区提出要办一家航空公司，成立了筹备班子，负责人是深圳市科委副主任叶华明同志。他是革命先辈叶挺将军的儿子。大约是在9月初的时候，深圳航空有限责任公司（Shenzhen Airlines Ltd.，简称“深航”）筹备组派张孚生同志到民航局汇报，他是西工大的教授，到深圳工作后参加公司的筹建。当时他们心情比较急切，希望给个明确答复，但局里不太掌握情况。我向时任局长胡逸洲同志和副局长郭浩同志汇报，建议派人到深圳了解一下。这一建议成了毛遂自荐，二位领导即指派我去一趟深圳。 　　那时深圳还没有通航，我与张孚生同志一起乘飞机经广州转乘汽车到达深圳。我们一路沟通，我说办航空公司白手起家难度很大，建议他们与原有企业合作，他接受了我的观点。我在深圳先到市政府见了叶华明等同志，听取筹备情况介绍并询问了有关问题，接着和筹备组的同志一起去看了当时的深圳南头机场。那是一个主要供通用航空使用的机场，只能起降小型飞机。深圳市当时的打算是立足现有条件，先办一个支线航空公司。我请他们以市政府名义向民航局行文，对有关问题进行补充说明。我回到北京向局领导作了汇报，不几天收到了深圳市的报告。根据局领导决定，我起草了同意组建深圳航空公司的批复，发出时间是1985年9月23日。《新中国民航50年大事记》有此记载。 　　深航筹备时间较长，迟迟没有开业，具体情况了解不多。据说与深圳机场没有建成也有一定关系。现在的深圳航空有限责任公司，系1993年8月获得经营许可，2005年11月又进行了股权转让。目前该公司已有80多架飞机。2008年完成运输总周转量25亿吨公里、旅客运输量1207万人。深航已不是原来开办的投资人，但公司筹建是否沿用起初的批文，我未作考证。 　　那次我去深圳未让深航筹备组接待。在深圳除了解深航筹备情况外，还去了当时的深圳白云航空服务公司。该公司系原民航广州管理局与深圳机场筹建处合办，在深圳没有通航的情况下，开展深圳至广州“一票到底、全程服务”的陆空联运业务。我回京后就此写了一篇短稿，刊登于1985年9月24日的《人民日报》。1991年12月，深圳黄田机场建成通航，2008年旅客吞吐量达到2140万人次，位居全国城市第4位、机场第5位。深圳机场的建成支撑了深圳航空公司的成立和运营，保证了深圳航空运输的飞速发展。

制定许可规章

　　以上办理深航组建批准文件，所依据的是1985年5月发布的《国务院关于开办民用航空运输企业审批权限的暂行规定》。这个规定共16条，明确了设立该类企业的基本条件和程序。发布时《人民日报》作了报道，并配发了“发展航空运输的一项重要措施”的本报评论员文章。《暂行规定》的起草人是刘功仕同志，评论员文章是由我代写的草稿。1985年10月，民航局与国家工商局联合发布了《关于开办民用航空运输企业审批程序的通知》，进一步明确先由民航局批准公司成立，工商行政管理部门再核发营业执照。1993年1月，民航局又发布了《开办航空运输企业审批基本条件和承办程序细则》，共21条。这些规定为当时开办航空公司管理提供了基本依据，发挥了重要作用。 　　随着我国民航事业的快速发展和市场化改革进程，开办公司管理作为航空运输市场管理的重要组成部分，需要进一步完善和提高。特别是1995年10月30日全国人大常委会通过了《中华人民共和国民用航空法》，1996年3月1日开始施行，第92条对设立航空公司作了原则性规定，需要通过行政法规和部门规章予以细化。2003年8月全国人大常委会通过了《中华人民共和国行政许可法》，2004年7月1日开始施行。该法要求把行政审批转变为行政许可，并规范各种行政许可办法。 　　民航总局根据国务院部署，对贯彻实施《行政许可法》作了全面安排，加快行政许可规章的制定和完善。这时我在民航总局副局长任上分管运输司，该司负责国内航空运输市场管理工作。司长是李江民同志，史博利副司长分管这项工作，市场监管处由张英和刘锋同志负责。他们根据总局安排，抓紧起草《公共航空运输企业经营许可规定》（草案）。经征求各地区管理局和航空公司意见后，将送审稿提交政策法规司。司长袁耀辉同志非常支持，分管副司长马正同志给予有力指导。2004年12月16日，时任局长杨元元同志主持召开民航总局局务会议，通过了这一规定并予以公布，自2005年1月15日起施行。1993年1月16日民航局发布的《开办航空运输企业审批基本条件和承办程序细则》即行废止。两个规章相隔12年。 　　《公共航空运输企业经营许可规定》共7章、70条。在第一章《总则》的第5条，明确了这项经营许可的4条基本原则，一是建立和完善统一、开放、竞争、有序的航空运输市场；二是符合国家航空运输发展的宏观调控政策；三是保障航空运输安全、提高运输服务质量和维护消费者合法权益；四是坚持公开、公平、公正的原则。第二章第7条为设立公共航空运输企业应当具备的条件，是对民航法第92条的扩展，一是具有不少于3架购买或租赁的航空器；二是具有符合要求的经营管理人员；三是具有符合要求的专业技术人员；四是具有不少于国务院规定的最低限额的注册资本；五是具有经营所需的基地机场和设施设备。从第三章开始，对许可程序、许可证变更、监督检查、法律责任等作了规定。

三轮办企热潮

　　法制建设是为经济社会发展服务的，民航行政管理必须不断适应行业快速发展和深化改革的客观要求。以上1985、1993、2004年对设立公共航空运输企业管理规章的初定、修改和调整，恰好对应三轮开办航空公司的热潮。 　　上世纪80年代中期，我国出现第一轮兴办航空公司的热潮。1985、1986年间，各地宣布和要求成立航空公司的有30多家。民航局批准地方政府成立及与地方联合组建航空公司有12家，实际办成的有9家，目前经营的有5家，即厦航、上航、武汉航、四川航、中联航；曾有的新疆航、中原航、浙江航、货运航，都经重组、变更而注销。80年代后期我国民航原有系统进行体制改革，成立了6家骨干航空公司。 　　我国第二轮兴办航空公司热潮是在1992年至1994年。这期间民航局共批准筹建航空公司14家，有12家公司办成获得经营许可。加上1995年以后成立的公司，目前还在经营的有8家，即海航、深航、山东航、新华航、长安航、贵州航、山西航、邮政航。曾有的南京航、福建航、长城航、天鹅航，经重组、变更而注销。在此期间，原有企业控股成立、目前仍在经营的，有东航所属江苏航、中货航，南航所属珠海航、汕头航等子公司。 　　2004年至2006年，我国又兴起第三轮兴办航空公司热潮。这三年共有16家公司获得经营许可，还有少量未完成筹办。加上在此前后设立的公司，2002年以来成立目前正在经营的公司有21家，即扬子江快运、长城货航、东海航、国货航、鹰联航、春秋航、奥凯航、华夏航、祥鹏航、翡翠航、东部快线航、吉祥航、昆明航、重庆航、鲲鹏航、东北航、西部航、银河航、金鹿航、大新华有限、大新华快运。其中2005年获得经营许可的鹰联航股权已全部转让，奥凯航曾发生停航事件。2006年获得经营许可的东星航，已被裁定破产。 　　作为中央企业的9家航空公司于2002年进行联合重组，成立中国航空、东方航空、南方航空三大航空企业集团，并与民航总局脱钩，归属国务院国资委。联合重组中，西南航和浙航、西北航和云南航、北方航和新疆航，分别注入三大集团控股的国航、东航、南航股份公司，改为其分公司后注销法人资格。 　　截至2008年底，我国共有具有独立法人资格的航空运输企业41家，其中客货兼营的公司32家，专营货运的公司9家。41家航空公司注册资本总额为430亿元，其中注册资本2亿元以下的11家（含1亿元及以下的7家）。在41家公司中，属大中型航空公司控股和参股的公司有24家，其中海航和南航最多，国航和东航各控股3家公司。完全由非航空运输业投资人设立的航空公司为10家。

几点认识

　　行业内外对设立航空公司管理十分关注，对航空公司多与少、行业竞争强与弱的问题，仁者见仁，智者见智。在新中国民航事业成立60周之际，回顾发展进程，总结改革经验，结合以往的一些观点，我有以下认识。 　　一是航空公司的兴办促进了航空运输的发展。我国兴起开办航空公司热潮，是有其客观必然性的。这种现象是在国民经济快速发展，改革开放积极推进，航空运输需求旺盛的情况下产生的。不同类型的航空公司相继成立，增加了行业的运输能力。2008年，改革开放以来新设航空公司（即原来民航系统以外的企业）完成运输总周转量已占全行业的28%，其发展速度明显高于行业平均速度。 　　二是市场竞争促进了经营管理的提升。新公司的成立增加了行业的活力。它们当中的多数管理是好的，观念比较新，机制比较活，队伍比较精。新公司在建立现代企业制度、完善法人治理结构方面走在了前头，在开拓市场和降低成本方面有不少创新。所有公司都在竞争中改善经营管理，提高发展质量和效益。 　　三是市场开放要用市场机制。航空运输市场开放是必然的，但必须遵循市场规律。市场竞争的法则是优胜劣汰。首先是如何审核设立航空公司的资质，即进入市场的“门槛”问题。这方面的法规还不够完善。对设立航空运输企业的注册资本，至今未能按《民航法》的要求，作出明确规定。在此项管理中，还应按公平、公正、公开的原则，对新设航空公司经营管理和专业技术人员进行严格审核，使之达到经营许可的要求。 　　四是要加强和改善宏观调控。这在《公共航空运输企业经营许可规定》中已作为一条遵循的原则。应增强宏观调控的预见性、主动性和有效性。航空业的竞争性是一个值得深入研究的重大课题。竞争是市场经济的基本属性，竞争才能促进发展。但竞争既要充分有效，又要规范有序；既要防止竞争不足而缺乏活力，又要防止竞争过度而浪费资源。后者在当前更应引起注意。 　　五是充分认识航空运输企业的特点。航空公司是资金、技术和风险密集的企业，一定要有必备的资金、设备和人员。许多小型航空公司由大型公司控股，或在发展过程中进行了联合重组，说明规模效益十分重要。最后一轮兴办的航空公司，有的比较成功，也有的在短时间内出现波折。对航空运输企业特殊要求认识不深，加之遇到国际金融危机等因素的严重冲击，有的公司在激烈的竞争中丧失了生存能力。这是经受市场洗礼的结果。 　　（作者系东航集团公司党组书记）