继续完善管理体制 全面落实民用机场定位

帅哥

2009-10-13 《中国民航报》 才晴 《民用机场管理条例》（以下简称《条例》）以国务院令第553号发布，自今年7月1日起实施。《条例》就民用机场建设发展相关管理活动作出规定，同时针对一些争议和问题进行明确，尤其是“民用机场是公共基础设施”的定位比以往更加清晰。但新提出的机场管理机构属性尚需进一步廓清，以便在实际工作中贯彻落实，借以完善机场管理体制和管理模式，提高安全和服务管理水平。 　　一、“机场”和“机场管理机构”的属性 　　关于民用机场定位，即应作为社会公益性的事业单位还是作为以盈利为目的的企业来管理，一直难以形成共识。主要原因在于机场与机场管理机构概念的混淆。通常的“机场”，实际是指包括机场管理机构、机场功能实体和非主经营业务在内的一个广义的总体概念。因此，应从三个构成部分分别对机场进行定位。非主经营业务比较明确，主要应解决的是机场和机场管理机构的定位问题。 　　《条例》对于满足机场基本功能的实体“机场”，明确归类为公共基础设施，实际上是将广义机场的功能实体定位为以社会公益性为主。从经济学看，机场主体功能属公共品范畴。公共品包括纯公共品和准公共品，非竞争和非排他是公共品的两个主要特征。机场具有非排他性但又具有一定的竞争性，因此机场服务和功能是准公共品。对较小机场或地处西部偏远落后地区的机场来讲，机场的存在更多的是完成普遍服务的需要，满足人民群众出行、服务地区经济和社会发展的需要，从经济性角度来看实际上是不经济的。同时，对于东部地区机场或规模较大机场来讲，飞行区设施设备的使用具有一定的垄断特点，过分强调经济性容易损害使用者和消费者的利益。作为准公共品的民航机场具有明显的外部性，即有可能对社会产生无需支付费用的溢出收益，如促进地区经济增长，社会发展，提高工作效率等。外部性会导致市场失灵。如果完全由市场配置资源，则一定会出现机场设施的供给不足，机场设施和服务就不能成为普遍服务。而如果强行要求机场成为普遍服务，则必然亏损。因此，机场不会有动力自觉达到能够满足需求的供给量，此时就需要政府的介入。因此，强调机场设施的公益性比较准确地表达了机场的基本功能和经济属性，使“机场”的定位问题得以解决。 　　《条例》第15条规定，运输机场的安全和运营管理由依法组建的或者受委托的具有法人资格的机场管理机构负责。根据上述规定，机场管理机构可以理解为：直接拥有机场使用许可证的法人单位。目前，机场管理机构以多种形式存在，有的是机场集团公司或机场管理公司，有的是股份公司，个别是机场管理局。鉴于其表现形式的复杂多样性和现实情况，条例强调了机场管理机构负责机场安全和运营管理，但并未否定其开展经营性业务的职能。因此，机场管理机构的社会公益性并不唯一。尤其在当前机场管理机构普遍采取企业化经营方式、以盈利为最终目的的情况下，其社会公益性更是难以与其经济性相匹敌。因此，机场管理机构的公益性定位在条例中并未真正解决，或者说难以采取“一刀切”的方式作出规定。但是，作为对公益性与经济性的现实回避，《条例》转而表达了由经营型向管理型转变的指导思想，实际上就突出了公益性的重要性，指明了机场管理体制和管理模式改革的目标和方向，为机场管理机构实施事业化管理创造了条件和依据。 　　二、努力克服机场管理机构公益性定位的体制性障碍 　　科学定位是机场的发展方向和目标，合理有效的管理体制和管理模式（即机场内部管理体制）则是实现这一目标的重要制度保障。2002年国务院6号文件指明了机场管理体制改革的方向，但由于种种原因，目前的现实体制和制度设计，都与文件规定有较大不同。机场管理机构要完成由经营型向管理型的顺利转变，实现公益性定位，最大的阻力来自于体制上和管理模式上的障碍。其中最主要的是机场管理模式调整的行政约束力弱化、机场属地化和企业化经营这三个因素。因此，要顺利实现机场的职能转变，关键要深化体制改革，建立和完善机场、机场管理机构、经营性业务之间责任明确、结构清晰的管理模式，在此基础上构建推动机场全面持久发展的行业管理制度体系。 　　（一）强化机场管理模式调整的行政约束力。根据《条例》，机场与管理机构的关系，是生产运营单位与管理部门之间的关系，在机构上同属一个法人实体。当前来看，小机场经营性业务盈利非常困难，如果独立经营，由于资源分散将会导致更大亏损。同样，对于效益好的机场，经营性业务是利润的重要来源，自行管理不仅能够为企业内部提供较大的服务便利，更能防止“肥水外流”。因此，无论是大机场还是小机场，机场管理机构同时承担了管理机场安全运营和经营性业务的双重职责。在尚未明确公益性定位的情况下，作为企业，机场管理机构肯定以提高经济效益、实现所有者权益最大化为目标。同时，不同规模和经营条件的机场，难以要求其管理模式的统一。在此情况下，有必要借助行政外力，强行将机场功能性业务与经营性业务分开。否则，机场管理机构要实现从经营型向管理型的自主转变，按照社会公益性定位开展业务，存在很大困难。 　　（二）统一和完善行业管理制度，尽力克服机场属地化对深化机场管理体制改革造成的困难。2003年机场属地化改革至今，机场管理体制和模式又发生很大变化，机场的产权归属也存在很大差异，包括省属、市属、跨地域机场集团和由航空公司直接或间接管理等。多样化的管理模式为机场发展注入活力，但同时也对实施行业统一管理带来一定的困难。为照顾机场产权和管理模式的多样性，《条例》相关条款存在较大的灵活性，尤其就机场管理体制未作出统一明确的规定。各级政府部门和机场所有者，根据自身情况进行解读。机场集团、股份公司、地方政府和航空公司等，对所属机场的功能要求、利益取向、未来发展，理解肯定不同，设计的管理体制势必千差万别，要实现机场管理机构统一定位和发展目标将存在很大困难。在此情况下，行业主管部门应着力将所有民航机场作为一个整体，通过不断完善行业制度和规范，统一管理体系，将属地化改革对行业管理产生的负面效应降到最低。同时，要充分考虑上市机场和合资机场在产权结构、市场地位上的特殊性和管理现状，在制度措施上有所区别。 　　（三）积极应对经济利益对机场管理机构公益性定位形成的挑战。尽管机场所产生的社会效益远远大于所带来的经济利益，但对机场管理机构来讲经济利益是最现实的。东部机场或西部规模较大的机场，通过企业化经营获得较高的投资回报，并以经营性业务利润，充分弥补飞行区运营的亏损。通过改制上市或联合重组，部分机场从资本市场筹集到必要的建设资金，在很大程度上实现自主经营、自我发展。从地方政府来讲，机场管理机构的企业化，并不影响机场作为当地发展标志和对外形象窗口的积极社会效应，以及政府部门履行职责所拥有的基本权利。同时，地方政府承担的建设资金压力和安全管理责任也大大减轻。全面系统地进行体制改革，不可避免地将触及现有的利益格局，并带有很大的不确定性。作为始终重视安全管理的民航行业来讲，这一点是在推进改革的过程中必须要高度重视和予以充分考虑的。因此，推进机场管理机构由经营型向管理型转变，强调公益性，就必须要放弃相应的经济利益，对改革过程中所产生的成本以及有关各方的利益减少，做出必要的财政补偿安排。 　　三、事业化——机场管理机构的理想演变 　　机场管理机构的公益性定位，是着眼于行业长远和全局发展的科学定位，即使还存在现有的管理模式、局部利益和体制等方面的制约和障碍，也要坚定不移地支持和实施下去。在根据科学定位顺利实行机场体制改革，即通过转让特许经营权等方式将机场内经营性业务剥离出去后，机场管理机构应更加专注于不断加强安全和运营管理。在正确处理好业已存在的上市机场、合资机场产权关系和管理关系的基础上，按照比较理想的发展演变过程，在可预见的未来，事业化将是机场管理机构所作出的必然选择。 　　事业化符合机场管理机构的社会公益性特征和不讲求投资回报的财政属性。在当前情况下，机场作为企业，一方面对于按照公益性基础设施要求承担部分政府管理职能（如公安和社会管理），缺乏有力的法律依据。另一方面，机场应按照统一会计制度要求，对固定资产提取折旧，在盈亏平衡下，要求机场的资产规模无限制地增长下去（即需要不断补偿固定资产因时间产生的消耗）。由此就会带来因责任不清导致的管理不作为（如因管理不到位造成的航班延误及延误后的不当应对等）和机场规模的盲目扩大。 　　实行事业化管理，则能较好地解决上述问题。事业单位本身就承担了政府部门赋予的部分行政管理职能，不存在体制运转上的隔阂，能够更好地加强安全和运营管理，协调驻场机构，提高公共基础设施服务水平。机场管理机构的事业化管理并非我们独创。美国的机场除不对公众开放或私人所有之外，绝大多数分别归属于当地政府，由政府组织公用事业性质的机场管理局作为机场管理机构。机场管理机构在从非属地化管理到属地企业化管理，再到属地事业化管理转变的过程中，地方政府无疑将会承担越来越重的责任。一方面将会更加支持机场的发展，另一方面也更关注机场的适度发展，将会有效地避免当前机场建设过程中的过度超前和盲目扩大建设规模问题，较好地调动地方政府的积极性。通过强化地方政府的责任，也有利于实现机场未来运营管理的规范化和趋同化。 　　实行事业化管理，在财务资产管理上更便于操作。通过取消计提折旧，可以大幅减小机场的亏损，甚至会带来较大的收支结余。将因此大大减轻上级单位或财政补助的负担，有效解决当前一方面加大对机场建设资金投入，另一方面又不得不对因固定资产计提折旧增加的亏损进行弥补的问题。同时，多数机场一方面巨额亏损，另一方面又积累了足够的折旧资金从事对外高风险投资的情况也会有效避免。