双边体系vs多边体系 航空业通向自由化之路

民航

　2010-05-11 《中国民航报》 韩军

图：航空自由化，你好我也好。绘图：田伟　航空业通向全面自由化、发展全球航空运输市场的道路并非仅有一条。

　　——DePaul大学航空法研究所布莱恩·霍维尔 　　假设每个国家都同其他国家签订双边航空协议，那么在全球范围内将会有12500个双边协议。目前全球双边协议的数量有4000多个，但是也足够让国际航空运输协会（International Air Transport Association，IATA，简称“国际航协”）的理事长乔瓦尼·比西尼亚尼感慨不已：“现存的双边体制早已过时，根本无法适应21世纪的现实。”过去10年，航空业总共损失了500亿美元，对整个行业来说，已经到了必须适应新的现实的时候。 　　自1944年芝加哥公约签署以来，航空公司一直在封闭的市场环境下运营，各国都精心谋划，通过签署双边条约实现航线准入并指定承运人。现在，有人寄希望于美国和欧盟达成的天空开放协议能够引领一个新时代的到来。如果其他国家也如法炮制，类似美国和欧盟的天空开放协议有可能会取代日益庞大的双边协定体系。冰岛和挪威已经加入进来，但是情况发展并非如大多数的乐观人士所愿。目前第二阶段的谈判已经结束，但是从结果来看，很难成为航空自由化的样板。 　　在航空公司所有权和控制权这一关键问题上，双方仅仅同意欧盟提出的“承诺参与到进程中来”，而且没有设定最后期限。目前美国国会仍没有意向对航空公司的所有权或是控制权问题作出安排。国际航协评价说，目前第二阶段的草案协议“没能起到推动作用”，另一些人士则指出，抑制外国投资将会把更多的航空公司推到联盟的路上，从而引发对反垄断豁免更多的质疑。

双边体系：放松管制和天空开放是趋势

　　目前对于实现航空自由化是否存在最好的方式这一问题尚无公论。作为一位在航空运输谈判方面具有丰富经验的专家，美国国务院负责交通事务的助理副国务卿约翰·布恩利拥护在双边协议体制下达成天空开发协议。“我认为美国在通过双边谈判推进自由化方面走在了最前面，我们已经签署了超过90个天空开放协议。”但有分析人士提出，美国着手启动自由化进程的前提是本国的航空公司在国际市场上已经具备了相当的竞争力。现在美国表现得很坚定，“事实上我们一直在积极思考这一议题”，不过他也承认，美国的确是按照利益最大化的原则行事。“我认为没有必要仅仅为了达成一个多边协议而损害我们现在的双边协议体系，这种转换不符合美国消费者的利益。” 　　布恩利承认，在说服其他国家接受天空开放观点的过程中，美国的反垄断豁免起到了作用，日本就是最新的证明。前任美国运输部副部长莎隆指出，“在重塑全球航空运输业方面，开放天空协议、联盟和反垄断豁免三者间的协同起到了重要的作用。” 　　在双边体系下，美国并不是天空开放的唯一赢家，智利、新西兰和新加坡都在积极推动双边体系下的天空开放进程，并取得了不同的成效。 　　即使没有天空开放，传统的双边协议也在向放松管制的方向发展。国际民用航空组织（ICAO）的数据显示：1986-2006年间，实现多家指定承运人的双边协议数量从51%上升到56%。允许单边取消关税的协议数量降低到40%，限制承运人飞往指定机场的协议数量降低了一半，第六航权和三方代码共享获得了普遍认可。 　　ICAO秘书处的王远征提议：由ICAO出面，邀请各国参加一个为期4-5天的“一站式聚会”，并通过一对一的方式进行对话。传统的双边体制通常需要通过多个回合的谈判，耗时数月或数年才能最终达成协议，谈判者不得不奔赴异国进行谈判，付出的时间成本和机会成本都非常高，对于缺乏资源的发展中国家来说更是艰难。 　　王远征不仅提出了建议，也把这一建议变成了现实。作为ICAO航空运输谈判会议的项目经理，2008年他在迪拜主持召开了ICAN（航空服务谈判会议），27个国家同意参加此次会议，这些国家主要来自中东、非洲、亚洲和欧洲，这届ICAN会议成果远超过预期。布恩利回忆说：“美国政府是抱着怀疑的态度去参会的，我们同许多代表进行了非正式的交谈，并取得了进展。”王远征指出，“迪拜会议签署了20多项协议，其中包括开放天空的协议。更为重要的是，参会国可以通过这种形式找到潜在的合作伙伴，从而为未来的合作提供机遇”。ICAO决定将这个会议固定为每年召开一次。 　　2009年ICAN在伊斯坦布尔召开，52个国家参会，签署了60多项双边协议，许多协议都包括天空开放的内容。2010年ICAN将在牙买加召开，此次会议希望能够在前二届很少参会的拉丁美洲和加勒比海国家中实现一些突破。“我认为ICAN能够对航空自由化作出贡献，实现自由化需要群策群力，当有足够多的国家和主要的航空市场赞同自由化协议时，就有可能突破临界点，向多边自由化的方向迈进。”王远征说。

多边体系：求同存异，扩大共识

　　从20世纪90年代开始，负责航空事务的官员就提出需要一种管理框架取代双边协议。1995年美国运输部的一项政策说明中提及多边框架的可行性，美国建议就国际航空运输这一议题达成一个多边协议，并在2001年由美国、文莱、智利、新西兰和新加坡共同签署了《国际航空运输自由化多边协议》（简称“MALLAT”）。虽然MALLAT被大力宣传，但是实际上签署国都是亚太经合组织的成员，彼此之间早已签订了天空开放协议。MALLAT虽然也对其他国家保持开放，但是迄今未有新的成员加入进来。 　　正如布恩利所指出，MALIAT是建立在日益成熟的天空开放框架基础之上的，“建立多边体制的潜在挑战在于求同存异，扩大共识”。位于芝加哥DePaul大学国际航空法律研究所布莱恩·霍维尔认为，MALLAT实质上是将各个独立的天空开放协议拼在一起，并在多边框架下实现。 　　他认为，“美国倡导的多边体系最终会走到死胡同”。从现实发展来看，多边体系更有可能在地理范围相近、理念相似的区域集团内展开。欧盟可以看作是这一模式的典型代表，虽然欧盟的发端并不是源于航空，而是政治经济发展的最终产物。欧盟的航空多边体系要追溯到2002年11月，根据欧洲法院的裁决，禁止欧盟内的单一国家同第三国签署双边协定。 　　其他区域集团内部也相继采取了一些措施。哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁和玻利维亚达成了开放天空的“Andean协议”，阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、巴拉圭和乌拉圭等国间达成了二级城市间天空开放的“南美共同市场协定”，其他的天空开放协议包括非洲的亚穆苏克罗决议、澳大利亚和新西兰间达成的互相开放国内航空市场的单一航空市场协议，以及东南亚的东南亚国家联盟。此外，太平洋岛航空协议和加勒比单一天空协议目前还停留在提议阶段。

区域内多边自由化样板：东盟的实践

　　在上述区域集团中，东盟作出的承诺力度最大。经过一番延迟后，东盟在去年终于取消了集团内部各国首都间对第三航权和第四航权的限制。东盟在今年可能会执行另一个多边协议，这将进一步推动自由化的进程。根据新的协议，东盟将在今年下半年开始开放第五航权，到2015年时在内部实现天空开放。这也是东盟规划到2015年建立起东盟经济共同体的愿景之一。 　　最近，印尼提出的推迟天空开放的请求有可能会改变这一进程，但是亚太航空公司协会的总负责人安德鲁·赫德曼认为：“东盟正朝着正确的方向迈进，各国首都间第三、四航权的自由化已经实现，对于协议其他部分的实施取决于每个国家批准的进度，各国的批准进度快慢不一。”对于东盟部分国家进度太慢的说法他没有进行正面回应，“考虑到东盟国家的多样性，大家已经是尽其所能”。 　　赫德曼指出，与欧盟不同，东盟缺乏整体谈判或是约束成员国的能力。因此，东盟目前与中国的航空谈判仅能达成一个框架性的协议。如果该协议在今年下半年达成，随后每个东盟成员仍需要再同中国单独签署双边协议，并寻求在今年同印度达成相似的航空协议。（编译自《航空公司商务》2010年4月刊）

延伸：超越芝加哥公约

　　双边和多边协议的前提都是认为航空服务必须在两国或是多国间达成协议。但是如果建立起一个没有边界的协议，允许每个签约国都不再需要单独签署协议，那又会是怎样的情形呢？毫无疑问这是一条崭新的路径。66年前芝加哥会议上各国曾经拒绝签署一份全球性的航空协议，但是最近有两个新动向正朝着这一方向在努力。 　　第一个新动向是由国际航协提出的一份由一系列的政策原则组成的航空自由化备忘录，去年11月份由智利、马来西亚、巴拿马、新加坡、瑞士、阿联酋和美国共同签署。科威特后来也签署了这份文件。同时，该文件也获得了欧盟的认同，国际航协指出，占全球业务量60%的国家已经接受了这份备忘录。在备忘录中明确了三个基本原则：即自由进入资本市场的权利、自由交易的权利和自由定价的权利。 　　签约国将不受这些原则的约束，但是他们承诺在现有的双边协议内放弃使用更多限制性的条款，因此，这份备忘录可以看做是通向放开市场准入、所有权和定价权的一条捷径，无须大费周折地对现有的4000多个双边条约进行重新修订。 　　IATA理事长比西尼亚尼预测这份备忘录将在两个方面发挥作用：“一是那些签署国会将这些政策原则整合进各自的双边协议中，我们已经看到这正在变成现实。另外就是将有更多的国家签署这一协定，很多国家都在和我们接触，我们将在今年宣布更多的签约国。” 　　第二个新动向就是一份关于打破外国资本进入航空公司限制的多边协议草案正在讨论中。签署国将有权利在双边协议中放弃国籍条款。该协议由美国正式提出，目前已经进入第三版的修订中，布恩利解释说该协议将不会强迫一国改变航空公司外商投资的相关法律。然而，这份协议前途还不明朗。“一些国家也许不会遵守这一协议，而美国也没有作出最后的决定。” 　　比西尼亚尼将IATA的备忘录和这份协议草案视为是“相互兼容和互补的”，这份备忘录的优势在于它实施的速度可以非常快。这一组合能够在各国政府为签署更为正式的协议做准备时，通过备忘录这一形式来表明自身的意图。但是霍维尔指出二者存在着一个共同的不足。 　　“假设美国在与澳大利亚的双边协议中放弃国籍条款，再假设澳大利亚更改法律，允许澳洲航空成为一个外资控股的公司，那么澳洲航空仍然可以飞美国航线，但是如果日本不放弃国籍条款的话，澳洲航空公司将无法经营利润丰厚的日本航线。总之，除非大多数国家在与澳大利亚达成的双边协定中同意放弃国籍条款如果仅仅是美国放弃，价值并不大。” 　　上述分析强化了布恩利的观点：“目前还不存在一个一劳永逸的好方法。我对在全球范围内达成一个多边自由化的协议表示怀疑，在双边协议方面还有很多事情可以做。”同时，以比西尼亚尼为代表的改革派也在积极努力，“市场正在驱动重要的变革，更多的政府正在认识到航空自由化的必要性，特别是在规模大的市场上更是如此”。