加快《航空法》立法 解决通用航空发展瓶颈

民航

　2010-07-05 《瞭望》 罗群辉

　由于尚未制定《中华人民共和国航空法》（简称“《航空法》”），现行《中华人民共和国飞行基本规则》（简称“《基本规则》”）、《中华人民共和国民用航空法》（简称“《民航法》”）和《通用航空飞行管制条例》等法规，制约通用航空发展的重大问题难以解决，迫切需要制定《航空法》。
　　由于空域属于国家资源，空域分类涉及国家安全和公众利益，按照《立法法》第八条的规定只能通过制定法律进行调整。我国航空领域现行有效的唯一一部法律《民航法》由于调整范围限于民用航空，不能对空域管理进行全面规定，只有制定《航空法》才能从根本上解决空域分类管理以及与此相关的体制性问题，明确空域类别、管理体制、服务标准，简化通用航空使用空域的程序，保障通用航空用户使用空域的权利。
　　通用航空多是“低空、慢速、小目标”的低空飞行，航空器种类繁多、性能差异大、可靠性低，作业范围广、任务性质复杂，受环境因素影响大、保障手段不足，用户数量多，人员配置、组织教育薄弱。随着通用航空的不断发展，如果不能理顺其管控体制，必然会带来不明空情增加、危及重要目标安全隐患增多、空中恐怖活动风险加大等问题；同时，由于我国未将限制使用空域和公共活动空域进行区分，空防必须对所有空域目标进行全程监控，客观上增加了空防安全压力。我国现行的《飞行基本规则》《通用航空管制条例》虽然列举了航空活动应当遵守的规则，以及应当予以处罚的违规情形，但对于惩处违规行为的执法主体、执法程序、执法手段、惩罚措施缺乏明确的规定。
　　通用航空的发展、航空安全和空防安全是国家整体利益的不同方面，三者虽然在某些局部问题上有矛盾，但在国家利益全局上高度一致，为正确处理发展通用航空、保障航空和空防安全的关系、加强管理和合理利用的关系，只有建立完备的法规制度体系，制定国家层面的《航空法》，才能解决当前《民航法》《基本规则》和《通用航空飞行管制条例》无法解决的空管安全和空防体制问题，集中空防资源保证重点目标空中安全，同时确立查处危害航空安全和空防安全行为的执法主体、执法程序、执法手段和惩罚措施，在确保国家空管空防安全的前提下实现通用航空的健康发展。
　　突破现行法规的限制，制定《航空法》，从法律层面把促进通用航空发展作为国家意志加以明确，是实现通用航空发展，充分发挥通用航空在促进经济发展、服务国民经济各行业、国家应急救援、国防建设、维护社会安定等方面的重要作用的根本途径。为此，建议将《航空法》立法列入国家立法规划，加快立法进程。