欧美签开放天空协议 构建跨大西洋统一市场

民航

2010-07-10 《经济日报》 记者严恒元

图1：为了方便乘客办理登机手续，法国航空推出了手机登机服务。

　欧美日前签署了“开放天空”第二阶段协议，这是双方在构建跨大西洋统一航空市场进程中迈出的至关重要的一步。欧盟委员会负责交通事务的副主席卡拉斯指出，新协议标志着欧美航空业互利合作关系又迈进一步，这对旅客、货运企业、机场和航空公司来说都是好消息，因为新协议使航空运输企业获得更多的商业机遇和在拓展业务方面有法可依。 　　业内分析人士指出，欧美“开放天空”第二阶段协议为跨大西洋航空市场的完全开放进一步清除了障碍。欧美空运量约占全球空运总量的60%，第二阶段协议的签署生效实施意味着跨大西洋统一航空市场的形成，必将对世界空运市场产生重大而深远的影响。

经过持久谈判终达成协议

　　欧美“开放天空”第二阶段协议是建立在双方于2007年签订的“开放天空”第一阶段协议的基础上的。2003年6月，欧美开始就“开放天空”进行谈判，在经历近4年的11轮谈判之后，双方于2007年4月30日签署“开放天空”第一阶段协议，并于2008年3月30日正式生效实施。

图2：图为达美航空的波音777—200LR飞机在空中飞行。

　　欧美“开放天空”第一阶段协议无疑是世界上最为重要的航空服务协议，拉开了跨大西洋统一航空市场建设的序幕。该协议取代了过去欧盟成员国与美国达成的双边航空协议，要求欧美彼此向对方开放航空服务业市场，即允许欧美航空公司在任意的欧盟与美国城市之间经营跨大西洋航线。而在此之前，欧盟成员国航空公司只能根据本国与美国达成的双边航空协议经营本国往返美国的航线，而不能经营其他欧盟成员国往返美国的航线。根据第一阶段协议，欧盟航空公司可以经营从欧盟成员国到美国的航线。如英国航空公司就可以经营从巴黎到纽约的航线。这种安排实际上就是将欧美这两个占全球近三分之二份额的航空市场有机地联合起来。 　　实践表明，第一阶段协议促使欧美航空企业进入到过去曾长期被保护的市场，进一步鼓励竞争、促进就业和降低运营成本及机票价格。统计资料显示，就在第一阶段协议实施后的2008年第二季度，欧美之间的航班比2007年第二季度增加了8%，从伦敦希思罗机场飞往美国的航班每日增加18班次，增幅超过20%，从西班牙和爱尔兰飞往美国的航班也出现了明显的增加。 　　不过，第一阶段协议虽让欧美航空公司在经营跨大西洋航线过程中获得更多的市场准入，但却没有能够直接解决有关欧美航空公司所有权和控制权这样的关键问题。其实，早在第一阶段谈判中，欧盟就主张欧美不仅要进一步开放航线，而且还要实现航空业投资领域的相互开放。然而，欧美在第一阶段协议中并未能就航空领域投资开放达成一致。美国虽允许欧盟投资者持有美国航空公司超过50％的股份，但拥有的投票权不得超过25%的上限；欧盟则将美国投资者在欧盟航空公司的投票权限制在49%以内。不过，欧盟在通过第一阶段协议时附加了一个条件，即明确要求美国必须在2010年前就放宽航空业投资限制问题作出让步，否则将收回给予美国航空公司的优惠安排。因此，第二阶段谈判就是要重点解决投资开放这样的问题。除此之外，欧盟还希望在第二阶段谈判中促使美国进一步开放国内航线。欧盟一直认为，欧盟允许美国航空公司经营欧盟内部各成员国之间的航线，而美国却不允许欧盟航空公司经营美国国内航线，这种做法有失公平。 　　总的看来，欧盟基于建立欧盟内部统一大市场的成功经验，提议欧美双方修改清除那些限制外国资本进入本国航空业的法规条款，以便让航空企业也能像其他行业的企业那样正常相互参股和并购重组。因此，欧盟一直是欧美“开放天空”谈判的积极推动者，尤其是在投资开放方面。分析人士指出，欧盟之所以极力主张欧美航空业投资开放，是因为美国航空公司近些年来的经营状况和整体业绩相对逊色于欧盟同行，总体上处于守势，现阶段开放投资显然有利于欧盟航空企业对美国同行发起并购攻势。然而，美国国会迫于国内产业界压力，一直不同意修改相关立法，为开放航空业投资开“绿灯”。美国政府也明确表示，让外国投资者控制美国航空企业，有可能会危及国家安全的隐患。 　　当然，美国在“开放天空”谈判中也有诉求，其中最主要的就是反对欧盟把美国航空公司纳入其温室气体排放交易机制。欧盟规定，自2012年起，凡经营欧盟内部航线的航空公司将被分配一定的温室气体排放限额，排放总量低于限额的航空公司可出售其限额剩余部分，而排放总量超标的公司则必须购买超出限额的部分，部分美国航空公司也将在强制减排之列。 　　为解决航空业投资开放问题和加强双方在法规监管方面的合作，欧美于2008年5月开始“开放天空”第二阶段谈判。在2009年11月举行的欧美峰会上，双方领导人都表示在2010年完成欧美“开放天空”第二阶段谈判并签署相关协议的愿望。欧美双方的谈判者在经过了8轮艰苦的谈判之后，终于在2010年3月25日达成协议草案，然后在2010年6月提交给各自的政府部门批准通过，并于2010年6月24日正式签署。

投资开放和加强监管成为重点

　　欧美“开放天空”第二阶段协议中最为重要的内容之一就是实现欧美航空业的投资开放。新协议要求欧美在对等原则的基础上放松对航空公司所有权和控制权的管制。目前，美国法律规定外国人在美国航空企业中拥有的投票权不得超过25%，而欧盟法规则将美国人在欧盟航空企业中拥有的控股权限制在49%以下。新协议提出，如果美国修改立法允许欧盟投资者持有美国航空企业的多数股份，欧盟也会作出对等的安排，允许美国投资者持有欧盟航空企业的多数股份。分析人士指出，欧美航空业投资开放必然大大促进欧美航空公司之间进行资源整合和兼并重组，意味着欧美资本今后能够控股对方航空公司，从而使欧美航空公司能在对方空运市场上获得更多的市场准入和商业机会。 　　新协议促使欧美加强在航空领域温室气体排放、法规和安全等管理标准方面的合作，主要体现在以下几大方面： 　　一是新协议促进欧美在环保方面进行更紧密的合作，并提出解决航空业面临环境挑战的基础框架。新协议要求欧美在飞机温室气体排放、燃料和噪音等方面的法规变得一致起来，提出要确保温室气体排放交易机制的连续性和避免重复计算温室气体排放量以降低环保措施给航空公司和乘客带来的成本，增强基于噪音的机场运营限制措施（如夜间飞行禁令）的透明度，加强在绿色技术、燃料和空中交通管理等领域的合作。 　　二是新协议要求相互承认对方的法规监管部门的决定。这将大大简化程序手续，帮助航空公司降低在应对法规监管方面的成本。如当一家欧盟航空公司向美方提出在美国开业申请时，美国有关当局在审批过程中将会尊重和接受欧盟成员国相关监管部门有关该公司财务状况、经营能力等方面的评估决定。 　　三是新协议进一步提高双方在安全方面的合作水平，其中包括最大限度地发挥彼此安全设施和措施的效率、对新的安全威胁迅速采取协调应对措施和在采取新的安保措施之前与对方进行协商等。新协议通过联合安全倡议、“一站式安全”等方式来避免不必要的重复程序。所有这些安全措施在方便乘客旅行的同时能最大限度地确保航空运输安全和降低航空企业的运营成本。 　　此外，新协议还清除了至今仍阻碍着欧美航空市场正常发展的市场准入壁垒，使双方航空企业获得明显的商业利益，其中最明显的就是新协议允许欧盟航空公司进入美国政府的“飞行美国”计划。“飞行美国”计划主要是指美国政府出资购买机票的公务飞行，并规定只有美国国内航空公司才能提供美国政府公务飞行服务。新协议规定，欧盟航空公司在提供美国政府公务飞行服务方面可以享受与美国国内航空公司同等的待遇。