我国空管安全管理体系实然性研究

航空

我国空管安全管理体系实然性研究

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航空

第9卷第1期
2007年3月
南京航空航天大学学报(社会科学版)
Join'hal of N~mjing University of Aeronautics&Astronautics(Social Sciences)
V0I．9 No．1
Mar．20o7
我国空管安全管理体系实然性研究
胡明华
(南京航空航天大学民航学院，江苏南京210016)
摘要：安全体系、空管安全管理体系、国际民航组织界定的SMS三者既相互关联，又相互区
别。建立我国空管安全管理体系，需要对空管安全管理要素有很好的涵盖率和关照度。按照国际
民航组织(ICAO)倡导的科学方法论的理念，结合我国实际，建构具有适切性、系统性、整体性特征
的我国空管安全管理体系。
关键词：空中交通；安全管理；安全体系；安全管理体系；SMS
中图分类号：V355．1 文献标识码：A 文章编号：1671—2129(2007)01—0043—04
我国空管安全管理体系实然性研究，实质是要
回答什么是空管安全管理体系的问题。该问题的研
究，对建构我国空管安全管理体系进行科学定位，建
立一个能够保证我国空管安全的管理体系，具有重
要的理论意义和实践价值。
一
、安全体系、安全管理体系、国际
民航组织界定的SMS三者的解读
1．安全体系
安全体系是安全生产相关事物相互联系、相互
制约而构成的一个整体。这里所指的相关的事物，
我们可以简称为要素。空管安全体系要素由空管安
全理论与技术、空管法规与标准、空管人力资源、空
管基础设施、空管安全管理信息系统构成。其中，①
空管安全理论是安全管理理论在空中交通管理中可
以遵循、并且能够有效地提高空管安全管理效果的
相关安全科学原理。空管安全技术是重点研究飞行
冲突预防技术、流量管理技术、军民航空管体制对防
相撞的技术保障措施等问题，从空域管理、航线使
用、飞行调配、飞行冲突预警等方面提出防止飞机相
撞的技术。建立一个以不同方式来监视和管理空中
交通的管理系统，改变由一个管制员与一个飞行员
通话的传统做法，由管理单个航班向管理航班流过
渡。新技术和新程序的应用将使空管能够对动态变
化的多种需求作出迅速反应。②空管安全法规与标
准体系是空管安全管理活动和安全生产活动的基本
依据。从事故预防、控制到监测都需要有关的标准
加以指导，标准已经成为安全领域中重要的基础工
作之一。民用航空法规和标准体系建设，完善航空
活动中涉及的各种规章和标准，建立与规章配套的
管理程序、咨询通告、监察员手册和技术标准。③空
管人力资源。现代安全管理最根本的任务是消灭事
故、减少损失，这个任务要靠人完成，必须全面提高
人的综合安全素质，把空管员工培养成为富有主体
安全精神和安全创造力的人。④基础设施保障是空
中交通管理的重要基础与前提条件。雷达和通信导
航系统的建设是现代空中交通管制不可或缺的重要
设施。⑤空管安全信息系统是基于信息和数据的安
全管理载体和信息通道，是安全管理信息共享、传递
和交流的平台。信息系统利用相关技术实现信息和
报告的收集、统计、分析、发布等功能，并将分层次处
收稿日期：2007-01．18
作者简介：胡明华(1962一)，男，湖南益阳人，南京航空航天大学民航学院院长、教授、博士生导师，主要研究方向为空
中交通管理。
南京航空航天大学学报(社会科学版) 第9卷
理所获得的结果应用到安全管理的不同层面，从而
达到安全管理信息的传递途径固化和自动化的目
的。
2．安全管理体系
管理体系是建立方针和目标并实现这些目标的
体系。⋯“空管安全管理体系”是以组织的承诺为基
础，以组织设定空管安全生产目标为前提，并为了实
现这些目标采取一系列措施而构成的一个整体。空
管安全管理体系是根据国家、民航、空管服务机构要
求为基点，建立空管安全方针和目标并实现目标的
体系。其模型见图1：
图1 空管安全管理体系模型
以上空管安全管理体系模型战略层所涉及的
安全管理理念、方针和目标，是空管一切安全管理活
动的指导思想和原则，因而居于最高层次；空管安全
管理资源配置和制度安排是空管一切安全管理活动
的基础，因而处于基础层。空管安全管理最终是将
战略层、资源、制度等空管要素有效地贯彻或应用到
空管安全管理活动中。
空管安全管理体系模型特征：①战略导向。我
国空管安全管理必须以服务于我国安全与发展、服
务于民航安全与发展、服务于空管服务机构安全与
发展的战略为宗旨；空管安全管理各项工作的开展
以对空管战略发展支持度、贡献率为终极检验标准；
空管安全管理制度安排能够及时对空管战略进程与
改进做出反应。②要素优化。贴切我国空管实际，
将快速发展的空管的前沿理论、技术、工具与方法向
我国空管成功转移，保证空管安全管理理论与技术、
组织及其责任、安全管理法规标准、安全监督及安全
文化等各要素的优化。③结构优化。理顺空管安全
管理各要素之间的关系，平衡各要素之问的力量，使
之形成合力，保证系统内各子系统及其要素间的平
衡与互补；空管安全管理制度、机制与体系相匹配，
保证空管安全管理制度相互衔接、有机整合，提高与
保证空管安全管理体系的整体功用与效能。④科学
规范。所建构的空管安全管理体系要能够把握时代
特征，保证空管安全管理体系建构的全局性、系统
性，以及前瞻性、先进性。所建构的空管安全管理体
系对空管安全管理要素有较高的涵盖率与关照度，
对空管安全管理体系具有规范性，以及框架结构、论
证的严谨性与逻辑性。
3．国际民航组织界定的安全管理体系(SMS)解
读
国际民航组织(ICAO)在所颁发的《安全管理手
册(SMM)》中指出“安全管理体系(SMS)是有组织
的安全管理的方法，包括必要的组织结构、问责方
法、政策和程序。” 具体来说，安全管理体系
(SMS)是基于对安全管理因素的特定界定，涵盖安
全政策、安全文化和支持安全组织，以及特定界定的
安全管理因素而构成。其中，特定界定的安全管理
因素是：安全监测，即核实组织的安全业绩指标符合
要求并且监控趋势；安全评估，即控制新的或修改过
的可能会导致危害事件产生的过程、系统和程序，以
保证损坏或损伤的风险限制在一个可接受的水平；
安全审核，即确保与当前的操作有关的潜在危害事
件被识别，并且提出有适用的补救行动建议得以应
用；安全促进，即通过这种方法使安全问题之间相互
联系以保证在组织内产生一种安全工作中的文化。
圈 囵
第l期 胡明华：我国空管安全管理体系实然性研究 45
ICAO自定义的安全管理体系(SMS)模型见图2：
图2 空管安全管理体系(SMS)
从对民航安全活动实施管理的管理指南，并且
各国在国际民航组织ICAO颁发的《安全管理手册
(SMM)》对安全管理体系(SMS)界定及其建立步骤
的基础上，可根据本国实际制定适应本国需要的安
全管理体系(SMS)。我国《民用航空空中交通安全
管理规则(草案)》对空管安全管理体系的界定为：
空中交通安全管理体系应当包括安全管理的组织机
构、人员及其职责，安全管理的方针、政策和安全目
标，安全管理的标准及规章制度，安全监督和检查机
制，安全评估制度，安全审计制度，安全教育和培训，
安全信息的报告制度及实施程序，安全风险管理机
制，安全奖惩机制以及文档管理等。
二、科学定位：建立我国空管安全
管理体系的关键
1．空管安全体系、空管安全管理体系、国际民航
组织界定的SMS三者关联性
“安全体系”是与安全直接关联的相关事物相
互影响、相互制约而构成的一个整体，“安全体系”
具有客观性，是不以人的意志为转移的客观存在的
一组事物或称安全管理要素。“安全管理体系”是
以实现安全体系构成事物全面优化及其结构优化而
达到安全管理目标的体系，“安全管理体系”具有主
观性，这种“主观性”直接关系到安全水平。ICAO
界定的空管安全管理体系(SMS)，核心是在安全政
策的指导下，以安全文化和支持性组织为基础，对安
全生产工作进行安全监测、安全评估、安全审核、安
全促进的安全管理系统。SMS是国际民航组织自定
义的“安全管理体系”。
空管安全体系、空管安全管理体系、国际民航组
织界定的SMS三者关联性在于：① 三者均指向安
全，安全体系是建构安全管理体系和ICAO界定的
空管安全管理体系(SMS)的根本依据。②只有当人
们认识了“安全体系”，并建立在此基础上所建构的
持续改进的“安全管理体系”，才能“使人员伤害或
财产损失保持在人们可接受的水平或以下”。即认
识“安全体系”是基础，建构“安全管理体系”是目
的。“安全管理体系”是对安全体系要素有很高的
涵盖率和关照度的体系。③安全管理体系(SMS)是
遵循《管理学》中管理的计划、组织、领导、控制四大
职能，即计划职能的确立安全政策，组织职能的设置
支持性组织，以及控制职能的安全监测、安全评估、
安全审计、安全促进，并侧重在管理学的控制职能。
据此，可以说，ICAO自定义的安全管理体系(SMS)
实质是安全保障体系。安全管理体系和安全保障体
系既相联系，又相区别，它们之间是整体和局部的关
系。安全管理体系无论内涵与外延都比ICAO界定
的安全管理体系(SMS)宽泛得多。
2．以整体性原理为指导，建立具有我国特色的
空管安全管理体系
空中交通安全管理是一个系统工程，涉及国家
领空安全、空域分类与利用、军民航协调、航线布局、
流量管理等。整体性原理要求管理者立足于空管安
南京航空航天大学学报(社会科学版) 第9卷
全工作整体，做到统筹全局，使系统的整体功能得以
充分发挥，实现整体优化。这就要求我们建立我国
空管安全管理体系，需要统筹谋划、全面优化上述
“安全管理体系”所涵盖的战略、资源、制度等各层
次的空管安全管理要素。具体来说，安全管理体系
是一个集安全管理组织体系、安全管理法规和标准
体系(如SARP)、安全技术保障体系、安全监督管理
体系、安全生产基础设施体系，以及安全管理信息系
统等于一体的安全管理综合体系。该安全管理体系
将与航空运输安全相关的要素予以系统性、整体性
的考虑，是一个综合性的安全管理体系。
建立基于空管安全管理要素、真正意义上具有
我国特色的空管安全管理体系。这主要考虑到，结
合我国空中交通服务单位的现实情况，要保证空管
安全，需要建构的空管安全管理体系不存在“木桶
的短板”，即规避产生安全管理中的“木桶效应”，切
实实现空管安全目标。ICAO于2006年颁发的《安
全管理手册(SMS)》中，明确SMS是一个国家或组
织安全管理的体系性指导文件，即安全管理指南。
各国在ICAO颁发的《安全管理手册(SMM)》对安
全管理体系(SMS)界定及其建立步骤的基础上，可
根据本国实际制定适应本国需要的安全管理体系
(SMS)。也就是说ICAO本身就倡导各国根据自身
实际建立符合本国安全管理特点的安全管理体系。
民航业是一个国际化行业，经济全球化和加入
世贸组织的新形势，使我国在开辟国际航路、划设管
制责任区、开放航权和采用国际标准等方面，与国际
民航组织及航空发达国家联系日益紧密。我国作为
一个正在崛起的航空大国和国际民航组织一类理事
国，为适应全球空管一体化发展需要，需要将空管安
全管理融入到国际民航安全管理环境中，使我国空
管安全管理与国际接轨。由此，建立我国空管安全
管理体系，应针对我国空管安全管理实际，对安全管
理要素有很好的涵盖率和关照度，并遵循ICAO倡
导科学方法论的理念，安全管理体系建立的方法、步
骤，以及每一步骤的产出，使所建构的空管安全管理
体系充分体现适切性、整体性和可操作。
参考文献：
[1]GB／T19000-2000．质量管理体系标准．北京：中国标准出版
社。2001：9．
[2]DOC 9859 AN／460．安全管理手册(SMM)．国际民航组织
(ICAO)，2OO6：l一2．
An Empirical Study of China’s ATC Safety M anagement System
HU Ming—hua
(College of Civil Aviation，Nanjing University ofAeronautics&Astronautics，Nanfing，Jiangsu 210016，China)
Abstract：safety system，ATC safety management system an d the ICAO—defined SMS have something in common but
also difer．The establishment of China’S ATC Safety Man agement System requires a sound coverage of and concern
about the factors in ATC safety management．According to the ICAO—advocated scientific methodology and charac—
teristics of China，China’S ATC Safety Management System needs to be established pertinently，systematically and
completely．
Key words：air traffic；safety man agement；safety system；safety management system；SMS

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