李家祥就《民用机场管理条例》答记者问

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28 May 2009 (Vol. 101)
2009 年4月13日，温家宝总理签署国
务院令，公布《民用机场管理条例》
（以下简称条例），该条例将于2009年
7月1日起施行。中国民航局局长李家祥就
条例的有关问题回答了记者提问。
一、改革开放以来，我国民用机场发展迅
速，运营状况良好，为什么还要制定《民
用机场管理条例》？
答：这些年来，随着民航基础设施建
设投入的增长，我们国家的民用机场确实
进入了一个高速发展的阶段。截至2008年
底，我国共有颁证运输机场160个，其中国
际机场（可供外籍航空器使用）32个。另外，
我国颁证通用航空机场共计71个。2008年，
全国各机场共完成旅客吞吐量40576.2万人
次，比上年增长4.70%。完成货邮吞吐量
883.4 万吨，比上年增长2.61%。飞机起降
架次为422.7 万架次，比上年增长7.2%。
但是，随着2002年民航体制改革的推
进，全国绝大部分民用机场都已经下放地
方管理，管理体制发生了较大变化，原来的
管理模式已经失去其现实基础。《民用航空
法》虽然对民用机场做了规定，但是都较为
原则，对民用机场管理中出现的一些新情
况、新问题都没有做规定，而部门规章受立
法权限所限难以对一些机场管理根本性问
题做出规定。这使得民用机场法律制度建
设与现实管理需要在一定程度上相脱节，
制约了我国民用机场的发展及其安全管理
水平的提高。我们去年提出了持续安全的
理念，要让安全变成一个长久化、稳定化的
态势。要实现持续安全必须抓好理念体系、
队伍体系、法规体系、责任体系四个体系的
建设。制定《民用机场管理条例》正是我们
民航法规体系建设中一项重要内容，我相
信条例的出台将在极大程度上完善机场安
全管理法律制度，进一步健全我国的民航
法规体系，这对于进一步提高民用机场安
全运行水平、实现我国民航持续安全的目
标具有重大意义。
二、请您谈谈制定这个条例要解决什么
问题。
答：正如条例总则所规定的，这个条
例的立法目的主要包括四个方面内容：
一是，规范民用机场的建设与管理。条
例对民用机场建设当中的选址、总体规划、
专业工程设计等关系机场安全的关键环节
都做了明确规定，设定了严格的管理制度。
另外，条例还明确了民航管理部门、地方人
民政府以及机场管理机构之间的管理职责。
这些内容对于进一步规范民用机场的建设
与管理都具有重要作用。
二是，积极、稳步推进民用机场发展。
民用机场的发展既需要资金的投入，也离
不开完善的配套法律制度。条例既规范了
民用机场依法建设、生产和运营，提高其运
行的规范性和科学性；也在民用机场净空
和电磁环境保护方面作了必要规定，为民
用机场创造良好的发展环境。值得一提的
是，在总则中，条例明确规定了各级人民政
府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机
场发展，提高民用机场的管理水平。这几方
面的规定都将积极、稳步地推进民用机场
的发展。
三是，保障民用机场的安全和有序运
行。条例从民用机场的建设、开放、运营、
航油供应以及机场净空和电磁环境保护等
方面，规定了严格的准入条件和管理要求，
并明确了民航主管部门、其他有关部门以
及地方政府的监管职责和机场驻场单位的
安全责任，从准入许可到事后监管，严把生
产安全关，确保民用机场的持续安全。
四是，维护有关当事人的合法权益。民
用机场可以看作是一个小社会，其中的主
体多，关系复杂，具体而言，涉及到民航主
管部门与行政相对人之间的关系、机场管
理机构与其他驻场单位之间的关系、驻场
单位与旅客、货主之间的关系等等。理顺各
种关系、明确各方权利义务、维护当事人的
合法权益、保障民用机场运行的和谐有序，
是制定本条例的一个重要任务。条例在明
确各方责权利的基础上，还规定了相应的
法律责任，设置了协商机制和投诉机制，对
保护各方当事人尤其是旅客和货主的合法
权益做了较为充分的考虑。
三、条例的内容不少，涉及到机场管理的
各个方面，请您介绍一下条例规定的主要
制度都有哪些。
答：条例内容总共六章八十七条，主
要规定了七个方面的管理制度：
（一）运输机场建设管理制度。条例对
运输机场建设中的选址、总体规划、民航专
业工程的设计、工程质量等专业性较强的
环节设定了较为严格的管理制度，并规定
由民航管理部门实施监管。
（二）运输机场使用许可管理制度。条
李家祥就《民用机场管理条例》
答记者问
Li Jiaxiang answers questions about the “Civil Airport
Administrative Rules”
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例对《民用航空法》第六十二条规定的使用
许可制度进行了细化规定，明确了机场使
用许可证的申请条件和审批程序，并对机
场关闭、更名、废弃或改作他用以及国际机
场设立和开放程序做了要求。
（三）运输机场安全运营管理制度。保
障民用机场的持续安全，也是制定该条例
的主要目的之一。条例用专章对运输机场
的安全运营做了要求，从管理职责、设施、
设备、生产程序以及应急救援等方面做了
规定。
（四）通用机场管理制度。考虑到通用
机场有其独特性，而且其发展滞后于运输
机场，因此，条例对通用机场仅作原则性规
定，为未来扶持通用航空发展留出余地。
（五）民用机场净空保护制度。条例对
机场净空保护进行了细化规定，规定了净
空保护区域的划定以及区域内必须禁止的
活动，并明确了地方政府和民航管理部门
在机场净空保护中所承担的责任。
（六）民用机场电磁环境保护制度。条
例规范了民用机场电磁环境保护区域内使
用无线电频率和设置无线电台（站）的活
动，明确了民用机场电磁环境保护区域内
的禁止性活动。
（七）民用机场环境保护制度。条例规
定航空器噪声和排放物必须符合相应的适
航标准方可使用民用机场，重点明确了有
关各方在控制航空器噪声影响方面的义务
和责任。
四、我们知道民用机场的安全性要求非常
高，那到底具备什么条件的机场才能真正
投入使用？
答：这个问题其实是涉及到了条例里
规定的民用机场使用许可制度。民用机场
按照国家有关规定建成之后，并不代表就
可以投入使用，因为民用机场要维持正常
运行，必须符合严格的软硬件条件要求。民
用机场包括运输机场和通用机场，由于这
两类机场所起降的民用航空器不同，其投
入使用的条件也存在一定的差别。民用机
场只有具备相应的使用许可条件，按照条
例规定的程序向民航管理部门提出申请，
并经民航管理部门审查后颁发使用许可证
的，才能投入使用，为民用航空器提供起
飞、降落等服务。
具体而言，运输机场要投入使用必须
满足的条件有：
（一）有健全的安全运营管理体系、组
织机构和管理制度；
（二）有与其运营业务相适应的飞行
区、航站区、工作区以及空中交通服务、航
行情报、通信导航监视、气象等相关设施、
设备和人员；
（三）使用空域、飞行程序和运行标准
已经批准；
（四）符合国家规定的民用航空安全保
卫条件；
（五）有处理突发事件的应急预案以及
相应的设施、设备。
通用机场要投入使用必须满足的条件
包括：
（一）有与运营业务相适应的飞行场地；
（二）有保证飞行安全的空中交通服
务、通信导航等设施和设备；
（三）有健全的安全管理制度以及处理
突发事件的应急预案；
（四）配备必要的管理人员和专业技术
人员。
五、我们注意到条例第三章民用机场安全
和运营的条款有二十二条之多，可见民用
机场安全和运营管理在整个条例中的核心
地位，请您介绍一下这一部分都包含了哪
些内容。
答：是的，民用机场安全和运营管理
是整个条例的核心内容之一。这一部分主
要规定了以下方面的内容：
一是，明确了运输机场的安全监管职
责分工。条例规定民航管理部门和地方政
府对运输机场的安全生产负有监督管理责
任，而机场管理机构则对运输机场的安全
运营和生产运营实施统一协调管理。
二是，规定了民用机场专用设备检验
管理制度。条例规定了民用机场专用设备
必须经国务院民用航空主管部门认定的机
构检验合格后，方可用于民用机场。
三是，规定了运输机场应急救援制度。
条例在明确地方人民政府、民用航空管理
部门、空中交通管理部门、机场管理机构等
单位应急救援职责的同时，还规定由机场
管理机构负责机场应急救援的演练、人员
培训等日常管理工作。
四是，规定了运输机场不停航施工审
批制度。条例规定运输机场内实施的不停
航施工应取得地区民航管理机构的批准。
五是，强调了运输机场服务保障的内
容。条例明确要求运输机场必须具备服务
规范、必要的设施设备以及完备的投诉受
理制度等。对于社会关注的延误问题，条例
还规定机场管理机构以及航空运输企业应
当按照各自职责及时提供服务。另外，借鉴
航空发达国家的经验，条例对运输机场经
营性业务的有偿转让也做了规定。
六是，规定了运输机场航空燃油供应
管理制度。航空燃油供应中的油品质量、操
作流程、企业资质以及运行安全等直接关
系到飞行安全和机场运行安全，条例明确
了从事机场航空燃油供应业务的许可条件、
申请审批程序，同时强调了航空燃油供应
的安全管理要求。
六、机场管理机构在运输机场运营中是一
个重要的角色，那么运输机场管理机构的
地位和管理职责是什么？
答：条例规定运输机场的安全和运营
管理由机场管理机构负责，明确了其对于
机场安全生产负有直接的主体性责任。同
时，条例授权机场管理机构对机场内的安
全运营和生产运营实施统一的协调管理，
协调运输机场内各驻场单位，共同维护机
场运营秩序、保障机场安全运行。具体而
言，其职责主要体现在以下几个方面：
（一）建立完善运输机场安全生产制
度。安全生产制度是运输机场运营的规范
基础，主要包括：安全生产例会制度、运行
安全状况评估制度、人员培训考核制度、机
场使用手册管理制度等。
（二）督促检查安全生产工作，及时消
除安全事故隐患。机场管理机构应当依法
贯彻执行安全生产制度，定期巡查运输机
场安全生产活动，做好机场内生产设施设
备的维护更新工作，确保其正常使用，及时
发现处理安全事故隐患，避免安全事故的
发生，保障运输机场的运行安全。
（三）组织实施运输机场应急预案，及
时有效处理运输机场突发事件。机场管理
机构应当组织实施机场应急预案，定期组
织机场应急救援演练，加强人员应急救援
培训，在突发事件发生时按照应急预案及
时、有效地开展应急救援工作，减少人员和
财产的损失。
（四）统一协调管理运输机场的生产运
营。根据条例规定，机场管理机构应当履行
生产运营管理职责，维护机场内的正常秩
序，为航空运输企业及其他驻场单位、旅客
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和货主提供公平、公正的服务。
七、我们注意到，相对于运输机场而言，
条例对通用机场的规定要少一些，那么条
例对通用机场的管理是如何规定的？
答：是的，由于运输机场和通用机场
的特点以及发展状况的不同，条例对它们
的要求是有区别的。根据我国民用机场管
理实践的发展，条例对民用机场做了分类，
将其分为运输机场和通用机场。这主要是
从用途角度来做的分类。运输机场是指为
从事旅客、货物运输等公共航空活动的民
用航空器提供起飞、降落等服务的机场。通
用机场是指为从事工业、农业、林业、渔业
和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险
救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教
育训练、文化体育等飞行活动的民用航空
器提供起飞、降落等服务的机场。
一直以来，在国家法律和行政法规层
次都没有对运输机场和通用机场做出区分，
《民用航空法》第六章也只是对民用机场做
了笼统规定，没有体现对通用机场要求的
特殊性。但事实上，通用机场在建设标准、
安全要求以及净空要求等各方面要求都要
低于运输机场。目前在我国公共航空运输
飞速发展的同时，通用航空发展却处于相
对滞后的境地，与之相关的，通用机场受各
方面因素制约，发展也较为艰难。而法律、
行政法规对通用机场规定的模糊性，导致
通用机场在规划、建设等很多方面都依照
运输机场的标准来管理。尽管近年来国务
院民用航空主管部门规章对运输机场与通
用机场的区分要求做了尝试，但是，由于缺
少上位法依据，规章难以规定更具操作性
的内容，这在一定程度上限制了通用机场
的发展。条例在重点规范运输机场的同时，
也对通用机场做了区分规定，在行政法规
层面确立了运输机场与通用机场的分类，
并对通用机场使用许可条件做了特别规定。
对于通用机场规划和建设，由于国家已经
有相关规定进行规范，在条例当中就不再
重复规定。至于通用机场管理的内容，由于
尚在探索中，条例没有限定一个固定模式，
而是留出空间，以便于今后在部门规章中
制定更加详细而有区别的规定，从制度上
为通用航空和通用机场的发展创造条件。
八、运输机场的突发事件应对能力是机场
安全运营水平的一个重要内容，条例对于
运输机场突发事件应急救援是如何规定
的？
答：一是，制定运输机场突发事件的
应急预案。应急救援预案对于快速有效地
组织应对，具有非常重要的意义。条例规
定，民用航空管理部门和运输机场所在地
的有关地方人民政府均对运输机场的安全
生产负有监管职责，都应当制定相应的运
输机场应急预案。
二是，定期组织运输机场突发事件应
急救援的演练和人员培训。机场管理机构
是运输机场内应急救援工作的协调组织主
体，应当定期组织实施运输机场内的应急
救援演练、人员培训等日常工作。
三是，配备必要的应急救援设备和器
材。必要的应急救援设备和器材是运输机
场应急救援工作的物质基础。运输机场应
急救援是机场管理机构、航空运输企业及
其他驻场单位的共同义务，条例规定机场
管理机构、航空运输企业及其他驻场单位
都应配备必要的应急救援设备和器材。
九、对于民航而言，公众可能关注更多的
是运输机场内的服务问题，那么条例在航
空旅客权益保护方面有什么新规定？
答：运输机场是公共基础设施，既要
保障机场运行安全，又要提供优质服务。对
于航空旅客，运输机场应当为其创造舒适
的候机环境，提供方便快捷的乘机体验，及
时受理解决航空旅客的困难与投诉，尽可
能消除航班不正常对航空旅客的影响，切
实保护运输机场内航空旅客的合法权益。
需要说明的是，航空运输企业及其他驻场
单位是服务的直接提供者，应当服从机场
管理机构的组织协调，配备必要服务设施，
及时协调解决旅客困难，为旅客提供优质
服务。条例在航空旅客权益保护方面的规
定主要包括：
（一）机场管理机构、航空运输企业及
其他驻场单位制定服务规范并向社会公布。
（二）机场管理机构应当依照国家规定
的标准配备候机、餐饮、停车、医疗急救等
设施、设备，并提供相应的服务。
（三）机场管理机构、航空运输企业、
空中交通管理部门等单位应当建立信息共
享机制，及时为航空旅客提供航班信息。
（四）航班发生延误时，机场管理机
构应当及时协调航空运输企业及其他有关
驻场单位共同做好旅客服务，及时通告相
关信息。航空运输企业及其代理人应当依
照有关规定和服务承诺为旅客提供相应的
服务。
（五）采取转让经营权方式经营的零
售、餐饮、航空地面服务等业务，应当明
确服务标准、收费水平、安全规范和责任，
为旅客提供公平合理的服务。
（六）民用航空管理部门和机场管理
机构应当建立投诉受理制度，公布投诉受
理单位和投诉方式。
十、国际上日益重视减少民用航空器噪
声的影响，请问条例在民用航空器噪声
对机场周边地区影响方面有什么规定？
答：改革开放以来，我国的城市化进
程不断推进，城区不断向机场周边延伸，
因此，民用机场运行与机场周边居民生活
之间的矛盾日益显现，社会关注度也较高。
条例从规划控制、适航标准以及技术控制
等方面做出了要求，以实现减少民用航空
器噪声影响的目的：
首先，条例明确规定地方政府应当通
过规划控制来降低航空器噪声对机场周边
地区的影响。条例要求民用机场所在地有
关地方人民政府制定民用机场周边地区的
土地利用总体规划和城乡规划，应当充分
考虑民用机场航空器噪声对周边地区的影
响，符合机场周边地区声环境质量标准的
控制要求。另外，条例还规定，民用机场
所在地有关地方人民政府应当在民用机场
周边地区划定限制建设噪声敏感建筑物的
区域并实施控制。
其次，条例要求民用航空器应当符合
国家的相关噪声适航标准，否则不得在民
用机场起降。
最后，条例规定机场管理机构、航空
运输企业、空中交通管理部门等有关单位
应当采取技术手段和管理措施控制民用航
空器噪声的影响。具体而言，机场管理机
构可以商请地方人民政府，合理规划发展
用地，控制机场噪声可能造成的影响；航
空运输企业可以通过购买、租赁低噪声的
新一代航空器取代高噪声的老、旧航空
器；空中交通管理部门可以在保证飞行安
全和正常运行的前提下，通过修改飞机进
港、离港路线或者限制飞机在机场起降时
间等措施，减少航空器噪声对附近地区的
影响。(编辑 肖静)
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