降落欧洲须缴费——中欧航空排放税之争升级

民航

2011-03-31 《南方周末》 记者袁瑛

　图：从明年开始，凡是在欧盟起降的航班，都要为超出配额的碳排放支付“落地钱”。勾犇/图

　如果欧盟航空减排新法案顺利实施，从航空到海运，再到钢铁、化工等领域，欧盟行业减排机制将会像多米诺骨牌一样，步步逼近其他行业。这将迫使中国在内的发展中国家纳入到欧盟强制减排体系之下，也将其他行业置于新型贸易壁垒之下。

 

中国航企起诉欧盟

　　中国航空公司正准备拒绝向欧盟缴纳“落地钱”。

　　上周五，3月25日，中国航空运输协会（简称中航协）对外证实，中航协已代表国内航空公司向欧盟提交了反对将中国航空业纳入欧盟碳排放税征收范围的“严正声明”，其中中国国际航空公司（简称国航）、东方航空公司（简称东航）和南方航空公司（简称南航）已向国际航协交付了诉讼费，正式对欧盟提起诉讼。“我们将配合国际航协和美国的航空公司向欧盟提起法律诉讼。”中航协相关官员对《南方周末》记者说。南航内部人士也向记者确认，去年12月底南航确定参加起诉，最近刚刚交了诉讼费。

　　按照欧盟在2008年11月19日通过的新法案，欧盟决定将国际航空业纳入到欧盟排放交易体系之中，2012年1月1日起正式开始实行排放交易。这意味着，从2012年开始，凡是在欧盟区域内机场起降的航班，都需要为超出配额的碳排放支付购买成本。

　　据了解，中国共有33家航空公司被纳入欧盟排放交易体系计划，既有国航、东航、南航这样的大型国有公司，也有春秋、均瑶等民营公司。

　　根据中国民用航空局（简称民航局）初步测算，若国内航空公司所有飞欧盟的航班均被要求缴纳碳税，单在2012年便需要为此支付8亿元人民币，这一数字还将随着中欧之间未来航线的拓宽而增加。

　　中航协认为，“欧盟将国际航空业纳入到欧盟排放交易体系的做法，制度设计存在重大缺陷，条例内容违反国际法基本原则。”这是自欧盟准备将国际航空业纳入到欧盟排放交易体系之后，中航协第二次发声对此提出严重抗议。上一次是在2007年9月。

　　中航协选择在此时表态，“颇为讲究”。“3月正是欧盟要求各航空公司上交经第三方核证的碳排放报告的最后期限。”安永华明会计师事务所气候变化与可持续发展专家张有为表示。

胜诉机会渺茫？

　　国航受此冲击较大。据业内人士测算，欧盟新法案执行第一年或将给国航带来2亿元的额外成本。国航是国内拥有最多国际航线的航空公司，相比国航的13条欧洲航线，南航在欧洲只有阿姆斯特丹和巴黎两条航线，目前影响有限。

　　2亿元的额外成本，对于刚刚实现欧盟航线盈亏平衡的国航来说，无疑是个沉重的负担。“国航欧洲航线开通近10年，经历了前期开拓市场、稳固客源，并花费了大量人力财力应对几大欧洲寡头航空公司的市场垄断。”中信建投航空分析师李磊表示。

　　对于上升期的国内航空公司来说，欧洲市场的重要性显而易见。

　　中航协指出，欧盟这一单边行动同时违反了《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》中“共同但有区别的责任”原则及有关规定。国际航空领域的《芝加哥公约》和《京都议定书》中“共同但有区别的责任”条款是目前中国反对欧盟单边征“碳税”行为的主要根据。“毕竟发展中国家的航空业有理由不与发达国家的航空业承担相同的减排责任。”中航协相关官员告诉南方周末记者。

　　欧盟法案出台后，招致很多航空公司反对。早在去年4月，美国航空运输协会就已联合美国三大航空公司，请求英国法院认定英国执行欧盟的这一新法规违反了国际公约。目前，英国法院已经将这一问题提交至欧盟法院请求裁决。“如果美国人‘抵赖’，我们也会紧跟。”南航内部人士点明了中国航企的心态。然而，一个被忽略的现实是，美国和欧盟早在此前达成了“开放领空”的航空协议，在该双边协议中，明确指出“该规定禁止对燃油消费征收税费”。这一规定增加了美国航企胜诉的机会。

　　业内专家认为，一个可能的结果是，因为《美欧双边开放领空协议》的规定，美国航企可以不用支付碳排放税。

　　对于中国航企来说，如果仅仅基于《芝加哥公约》和《京都议定书》发起法律诉讼，“胜诉的机会非常渺茫”。这也意味着，这个游戏圈子里，很可能最后只剩下中国航空公司。

谁来扛起诉讼大旗？

　　欧盟新法案将中国的航空公司置于一个尴尬的两难境地：起诉，不仅胜诉希望渺茫，还得罪欧盟；不起诉，自己吃亏。“国际航协和中航协只是来征求了我们的意见，我们没有任何意图直接打这个官司。”国航宣传部长朱梅否认了国航“可能挑头直接起诉欧盟”，并对“集体诉讼费”一事讳莫如深。

　　据接近国航的人士透露，中国航空公司更多是在做两手准备，面临3月向欧盟递交碳减排报告的最后时限，国航已经上交了碳减排以及核证报告，南航和东航也在积极准备报告中。

　　“如果2010年的监测工作没有做好，将可能出现2012年航空公司没有分配或仅分配到少量免费配额的情况，那么一家航空公司就有可能需要花费上千万元人民币购买排放配额。”张有为强调说。“航空公司很无奈，相比欧美公司，国内三大航空公司内部真正具备能力了解欧盟排放交易体系这一套复杂规则的人很少，何谈应对。”国家气候中心原副主任吕学都说。

　　此外，面对欧盟这个超级组织。作为个体的国内航空公司，“任何应对都显得苍白无力”。此前，已经由外交部、商务部和民航局等相关部委牵头成立了一个专门应对此航空排放问题的领导小组，但多位航空界内部人士抱怨，“至今未见政府对此事采取具体行动”。“政府态度不明朗，我们也感到无所适从。希望继续跟政府沟通，希望政府明确出台应对政策和方案，以此指导我们下一步如何应对。”南航内部人士表示。

逼近的贸易壁垒

　　“航空业占到全球二氧化碳排放总量的3%，如此小的比例，如果算上统计的误差，几乎可以忽略不计。”吕学都坦言。欧盟此举，显然“醉翁之意不在酒”。

　　除却减少航空业碳排放这一基本动因，“对于一直积极推动‘行业减排机制’的欧盟来说，航空业无疑是其将这一机制全球化的一次突破口。”吕学都表示。

　　所谓行业减排机制，就是以某个行业例如钢铁和电力的排放量为基础，限定该行业的排放总量，在行业内部的企业之间发放配额，配额不够或者过多的企业可以在碳交易市场上进行买卖。欧盟内部自2005年就开始实施这一减排机制。

　　可以预见，如果航空减排顺利实施，从航空到海运，再到钢铁、化工等领域，欧盟行业减排机制将会像多米诺骨牌一样，步步逼近其他行业。“这将使中国在内的发展中国家纳入到欧盟的强制减排体系之下，这将极大违背中国在气候政治谈判中一直坚持的‘共同而有区别的责任’这一原则。”国家发改委负责气候谈判相关官员对记者说。

　　来自日内瓦国际贸易和可持续发展中心战略分析部主任成帅华认为，在国内航企联合行业协会起诉之下，中国政府提出政治谈判的时机已经成熟。

　　目前美国航空协会坚决不放弃法律诉讼，已经对欧盟造成一定的冲击。欧盟的立场也开始有所松动，在2010年10月的一份声明中表示，“欧盟同意在执行碳排放交易系统的过程中与第三国进行建设性的对话，特别是关于如何处理从第三国飞入欧盟的航班”。中国航企的法律起诉将进一步增加政府谈判的“筹码”。

　　对此，国家发改委的官员证实，包括发改委、外交部以及民航局在内的有关部门一直都在积极准备。

　　专家指出，一旦进入政治谈判进程，中国即面临两个问题：一是明确部门权责，目前航空公司产权归属国资委，但减排议题又在发改委的职责之内，谁来牵头？其次，作为与欧盟谈判的筹码，如果要通过市场机制实现“自主减排”来“反击”欧盟，国内自愿减排市场又如何与欧盟挂钩，这些均需业界进一步研究。