民航总局关于进一步加强民航空管工作有关问题的意见

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中国民用航空总局文件
民航人发[2004]44号
 
关于印发《民航总局关于进一步加强民航空管工作有关问题的意见)的通知
 
民航各地区管理局、总局机关各部门、总局空管局:
现将《民航总局关于进一步加强民航空管工作有关问题的意见》印发给你们，请各单位按照民航总局的统一部署，精心组织，加强协作，高度重视，稳步实施，保证各项意见的贯彻落实。
 
民航总局关于进一步加强民航空管工作有关问题的意见
 
按照《民航体制改革方案》（国发[2002]6号)的总体要求，民航体制改革工作基本完成，民航空中交通管理体制的改革工作初见成效，基本形成了总局空管局-地区空管局-空管中心(站)三级运行机构的管理模式，空管法规和标准建设取得进展，航路及基础设施建设初具规模，专业技术人员队伍的整体素质有所提高，为民航运输业的发展提供了安全保障。为进一步理顺管理关系，调整优化组织结构，强化内部管理机制，加强民航空管法规体系建设和人力资源开发等工作，逐步完善民航空中交通管理体系，保证民航空中交通管理的系统性、完整性，适应改革后的民航空中交通管理和较快速增长的飞行量，经研究，现就有关问题提出以下意见:
 
一、理顺管理关系，明确各级职责，切实加强空管运行管理和行业管理
 
(1)进一步明确界定各级职责。明确地区管理局在行政、人事、劳资、财务方面负责对本地区空管局的管理，同时承担空管安全的责任。明确总局空管局负责拟定空管系统的规章制度、规划及标准，并监督检查执行，履行民航总局职能机构在空管方面的行业管理职责。明确地区空管局负责落实监督检查辖区内的各空管单位执行规章和标准情况，履行地区管理局职能机构在空管方面的行业管理职责。空管中心(站)作为基层运行单位，不承担对本省(区、市)空管工作的行业监管职责。
(2)切实加强空管运行业务一体化的建设。按照集中统一的原则，加强和完善对空管运行业务的垂直臂理。强化总局空管局运行管理中心的职责，·地区空管局在空管运行业务上接受总局空管局管理，切实加强总局空管局-地区空管局-空管中心(站)和机场塔台管制单位运行业务一体化的建设。
(3)加强民航两级预算管理。根据总局确定的预算体制改革精神，建立健全总局、地区管理局两级预算管理体制，充分发挥地区管理局在预算管理上的作用。地区空管局作为地区管理局的直属单位，其财务由地区管理局管理;空管中心(站)的财务归口地区空管局管理。地区管理局要按照总局确定的预算体制改革精神，加强监督检查，实施对辖区内的预算管理。
(4)完善建设投资项目管理。在总局《关于民航地区管理局和总局空管局固定资产投资管理问题的通知》(民航规财发[2003]190号)有关精神的基础上，进一步明确项目建设完成后有关设施设备的维护使用管理关系。总局空管局作为法人的投资项目，除属于通信网络系统的项目外，在建设项目完成后即将项目正式移交给有关的地区管理局，由地区管理局负责后续监管，井将该项目设施设备的资产管理、计提折l日、维护使用等工作落实到具体使用单位。要加大对空管系统的资金投入，重点保证区域管制中心、空管基础工程的建设，同时要不断完善投资管理机制。
 
二、调整机构设置，严格编制管理，保证空管系统的正常运行
 
(5)合理调整空管单位的内设机构。根据加强空管运行和行业管理工作的需要，本着精简高效的原则，合理调整总局空管局和地区空管局的内设机构，在组织机构上保证空管系统的正常运行。总局空管局要重点加强法规、标准、规划、研发、监管等职能机构，地区空管局除保证业务运行管理的需要外，还要合理设置负责行业监管的职能机构。空管中心(站)作为基层运行单位，内设机构要精简，重点保证空管运行工作的需要。
(6)严格核定各级空管部门的人员编制。接照做精做小机关、做大做实运行实体的原则，依据行业定员定额标准和各空管单位的指挥架次、空域开放时间等业务量和现有人员情况，结合各空管单位职能机构的主要职责和运行及服务保障部门的工作任务，在重点保证空管运行和服务保障部门一线生产人员需要的前提下，严格核定各级空管部门的人员编制。
(7)加强运行监控和技术支持体系的建设。本着运行监控与立法监督职能相对分开的原则，要强化总局空管局运行管理中心的机构设置，将本机构规格确定为相当于副司局级，其主要职责是对空智运行系统实施监控。抓紧对空管技术支持体系的研究，调整和强化民航飞行校验中心的机构设置，将本机构规格确定为相当于副司局级，同时加强对其他技术支持机构的研究，为逐步形成集中、统一、效能、安全的空管运行管理体系奠定基础。
(8)切实做好区域管制中心的组建工作。为保证区域管制中心的顺利运行，北京、上海、广州区域管制中心在机构设置上暂分别为华北、华东、中南地区空管局的二级运行单位，以目前地区空管局的区域管制室为基础组建，其机构规格确定为相当于副司局级。要打破民航地区行政区划界限，合理布局高空管制区域，有效利用高空空域资源，以真正发挥区域管制中心的作用。
(9)逐步调整和优化空管系统的组织结构。在强化空管运行管理和行业监管体系的同时，组建技术中心负责空管系统的建设、设备维修及研发，探索对保障系统实行企业化的管理模式。对空管后勤服务、三产等附属实体要实施相对剥离，逐步向企业化和社会化方向发展。
 
三、健全法规体系，加强自身建设，全面提升对空管运行及行业管理的能力
 
(10)健全和完善空管法规体系。总局空管局要尽快研究空管法规标准体系框架及立法计划，在现有法规的基础上，进一步充实和完善空管行业管理和业务技术方面的法规、规章、标准，逐步建立健全空管法规体系，为实施空管行业管理和运行业务管理提供法律依据。地区空管局在保障空管安全运行的同时，要切实加强和履行好执法监督的职责。
(11)提高依法行政、依法运行和运行监控能力。要有计划地开展依法行政和空管业务管理方面的培训，总局空管局和地区空管局要加强自身建设，在两年时间内，逐步建立起权贵明确、行为规范、监督有效、保障有力的监督执法体系，全面提升依法行政、依法运行、运行监控等方面的管理能力。
 
四、深化三项制度改革，完善培训激励机制，造就高素质的管制员队伍
 
(12)深化人事和劳动制度的改革。完善空管系统的干部人事管理制度，建立和推行领导干部的交流机制，逐步形成管理人员按岗聘任、竞聘上岗、能上能下、易岗易薪的用人机制。加强以岗位管理为核心的内部劳动管理，推行职工竞争上岗制度。规范劳动合同管理，合理调整人员结构，通过采取转岗、依法终止劳动合同等手段，逐步消化后勤服务等岗位中的富余人员，真正做到人员能进能出。
(13)加强工资总量管理和完善分配制度。管制员的工资改革先行，进而深化空管系统的工资制度改革，建立统一的阳光工资管理模式，启动空管系统的内部分配制度和薪酬激励机制的改革工作。要加强对空管系统工资总量的调控，规范消费基金管理，严禁消费基金的无序增长。尽快研究制定管制人员技术等级划分和评定办法，井与待遇相挂钩，为管制人员提供合理的发展空间。理顺空管系统的内部工资分配关系，并重点向管制人员等一线生产岗位倾斜，建立管理人员和专业技术人员的双向发展渠道，增强工资分配激励作用，充分调动一线专业技术人员尤其是管制人员的工作积极性。
(14)切实关心职工的身心健康。要规范劳动管理，优化劳动组合，合理安排生产班制，树立依法办事理念，杜绝超时超负荷工作，切实关心和保护好广大职工的身心健康，建立健全管制员健康保障和休养休假制度。
(15)围绕培养、吸引和使用人才三个关键环节，注重对管制人员的引进和培养。要加强组织，加大投入，采取多种形式，有计划地组织开展管制人员的技术业务培训，努力造就一只高素质的管制人员队伍。在近两年内，通过各种渠道的培养，使管制人员占空管系统人员总数的比例由目前的17%增加到25%，以适应民航空管事业的发展需要。进一步完善管制员的培训体系，探索多种培养方式，减少培养周期，增强培养的针对性;逐步开展对部分管制员飞机驾驶知识和技能的培训，以促进管制员提高管制工作的水平和质量。
(16)要积极拓宽对外合作渠道，有计划地组织优秀的管制人员到国外进行交流。为保持管制员队伍的整体业务水平，提高小 机场空管工作的质量，逐步探索和推行管制员的委托制或派出制。
五、加强分工协作，继续深化改革，保证空管各项工作同步协调发展
 
(17)空管系统的深化改革，在总局领导下自上而下展开。利用两年左右的时间，总局空管局要在法规体系建设、业务运行管理、内部管理机制以及自身建设各方面取得实效，地区管理局要加强对地区空管局的领导，切实加强辖区内的空管安全管理、运行管理、业务建设和空管队伍建设。总局机关有关司局会同总局空管局，要就以上问题逐项进行深入研究，必要时借助专业咨询公司力量，尽快制定具体方案、办法和措施，落实好各项意见。要加强分工协作，认真做好每一件事情，保证空管各项工作的同步协调发展。
(18)空管深化改革的最终目标是实行民航空管系统集中统一管理。要解放思想，不要墨守成规，继续加强对空管系统深化改革的研究。借鉴国际上民航空管的先进经验和发展趋势，结合民航空管系统中长期发展规划，按照《民航体制改苹方案》约有关精神，到2叨7年，要建成集中统一、安全高效的民航空中交通管理体系，为民用航空事业的持续快速协调健康发展提供安全有力的保障。